20201222-阮穎嫻：財政預算案之繼續派錢及開徵加熱煙稅

阮穎嫻：財政預算案之繼續派錢及開徵加熱煙稅

2020年12月22日星期二

《施政報告》剛公布，接下來《財政預算案》又排着隊要出爐了。因為疫情，上兩個星期跟一班經濟學者，和財經事務及庫務局長許正宇視像會議，討論艱難時候特區政府應如何制定預算。當天討論的其中兩個重點，是疫情下的援助及稅收問題。

香港進入第四波疫情，確診個案急升。香港政府收緊限聚令。根據以往經驗，當抗疫措施收緊，市面人流減少，商店食肆酒吧等的生意將大受打擊。加上臨近聖誕新年檔期，本來是市民消費意欲旺盛的時節，這次收緊限聚，令一眾商家大失預算。香港經濟很有可能出現雙底衰退（又稱「W」形衰退），即是稍為回升後再重挫，在聖誕新年期間出現裁員潮。

饑荒來了就派米

面對這麼艱難的情况，政府決定增加一次過的經濟援助，紓解民困，是正確的選擇，但金額太少。原理很簡單，人要儲錢的一大原因，就是以備不時之需。政府也一樣。根據最新的政府經濟預測，本年度經濟衰退將達6.1%，為自1962年有統計紀錄以來最差。積穀防饑，未雨綢繆，饑荒來了，雨下大了，這時不多用點儲備，那還等什麼時候才用呢？

誠然，政府已實施了幾輪的救市方案，自去年年中以來，政府的額外支出達到約3000億港元，是約一成的GDP，而政府在2020/21財政年度的赤字將達約3000億元，而儲備將由1.1萬億驟降至8000億左右。

這個數字雖然駭人，但與國際相比，其實不算多。例如經濟合作暨發展組織（OECD）所代表的發達國家預計，今年平均政府債務將增加13.4個百分點的GDP，至86%。這些已發展國家的政府，大部分在疫情之前，已經舉債度日，他們在疫情時救市仍然不遺餘力。香港政府不但不用舉債，而且庫房充實，絕對有能力比這些國家做得更多。

有人擔心紓困措施會破壞財政穩健，以後可能面對結構性財赤，觸發金融危機。我有兩點回應。第一、先解決當下問題，財政整頓在經濟恢復時更容易解決。第二、關於人口老化等結構性問題，全世界共同面對，而香港的根基比其他地區還是好很多，不必過分憂慮。

全面及針對性派錢的思維

至於怎樣派錢，是全民派還是針對性扶助某些受經濟影響特別嚴重的行業呢？這有不同的考慮。如果要政府一分一毫都花在有需要的人手上，那當然是針對性援助受疫情影響最嚴重的行業。例如金融業和專業服務受疫情影響較小，旅遊業和零售餐飲業打擊最大等。

全民派錢也有道理。很多行業，都有人受疫情損害較多、有人較輕微。如做食肆的，火鍋店酒吧等影響較大，有些主要做外賣到會的餐廳倒還可以維持疫情前部分生意。又例如賣奢侈品的商店生意下滑，但超級市場生意似乎不受影響，逆周期的民生用品銷情還上升呢。由於政府難以鉅細無遺分辨誰該派多少，每人派一些也是合適。

其次，有些商戶主要做遊客生意，如鬧市中的藥房，他們自開張起就知道客源主要是遊客，生意波動性是很大的，事實上在市况良好時，他們也大賺了一筆。相反，有些行業如超級市場收入較平穩，好市時賺得不多，衰退時也不會太受影響，這些是每個行業的風險，老闆在開舖時已知道，政府毋須針對波動性高的行業，為他們包底。

開徵稅項力求避免赤字

關於紓困措施，仍有一個法律問題。

《基本法》107條是這樣的：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」在財政司長已預言有3000億財赤，但市民又水深火熱的情况下，以上的建議會不會不符合基本法呢？從法律條文可見，不是不能赤字，但要「避免」；收支未必可以平衡，但要「力求」。付出這樣的努力，有這樣的考慮，就是符合了基本法。

為了力求避免赤字，政府亦可考慮開徵新稅。當然，在全球化之下，很多稅是會影響香港的國際競爭力的，例如消費稅會影響零售市場，加企業稅會減低企業在香港註冊的吸引力，資本增值稅會影響金融市場發展，遺產稅會影響高資產淨值人士在香港設立家族辦公室業務等。

規管加熱煙而不是全禁

民生用品最好不要徵稅，但奢侈品稅是可以考慮的，因為窮人少買奢侈品，不受影響的有錢人繼續大魚大肉。疫情下有些屋邨要面臨封邨，有錢人繼續遊艇開P跳拉丁舞，多收奢侈品稅會讓人感覺公義一點。因此有些稅項，酌量增加，並非壞事，如博彩稅和煙草稅等。

有外國研究指出，增加煙草稅，可以減少吸煙的數量，而且加稅對年輕人的影響特別大。由於不少人的吸煙習慣是由年輕時代養成，這種稅對年輕人長遠健康有好處，亦變相減少以後公共醫療體系的負擔，一舉兩得。但有些煙民，養成了吸煙習慣，戒也戒不了，加得愈多煙稅就只會有更多人轉食走私煙。另外亦有研究指，煙太貴會令煙民吸煙的數量變少，但吸一支煙會吸到底，索到盡，這樣比起沒有「慳住吸」一支煙的正常食法，對身體危害較大，對身體損害有補償效果。結論是，煙稅要有，但加太多不見得能達到政策目的；至於什麼是「太多」，那是實證問題。

最近出現的加熱煙，也同樣應受到規管。禁止售賣並不能有效禁止市民食用，尤其是青少年本來就有方法從別的途徑購買，其他國家如日本和韓國已經合法，倒不如立法規管，一方面容許市民選擇，同時以煙草稅減少青少年食用的誘因，也增加稅收。加熱煙和傳統香煙接受相同規管，正是世界衛生組織所建議。

早前香港吸煙與健康委員會說加熱煙無助戒煙，所以要一刀切全面禁止加熱煙才能保障市民健康。這種說法毫不考慮選擇取捨，與「肺炎確診個案清零才可出街」這種極端言論一樣可笑，而且本來街上就有人吸加熱煙，清不到零。再者，加熱煙合法的理由不應該是為了戒煙，如果要戒煙，應該禁止傳統香煙才對。關於加熱煙及傳統香煙哪種較健康的研究未有定論，煙民吸哪種煙也是有健康代價的。對於非煙民來說，最少加熱煙的二手煙問題及臭味不及傳統香煙嚴重，寧可身邊人吸加熱煙。

參考資料：

．Michael S. Sharbaugh, Andrew D. Althouse, Floyd W. Thoma,  Joon S. Lee, Vincent M. Figueredo, Suresh R. Mulukutla （2018） "Impact of cigarette taxes on smoking prevalence from 2001-2015: A report using the Behavioral and Risk Factor Surveillance Survey（BRFSS）" PLoS ONE 13（9）: e0204416.

．Jérôme Adda and Francesca Cornaglia （2006） "Taxes, Cigarette Consumption, and Smoking Intensity"  American Economic Review 96（4）: 1013-1028.

作者是港大經管學院講師