20210119-阮穎嫻：抗疫制度人情大不同

阮穎嫻：抗疫制度人情大不同

2021年1月19日星期二

每逢有大事發生，學術界都會趕着發表論文。首先，學者希望對世界有貢獻，做大家關注的題目，幫助改善社會。更重要的是，新的題材無人寫過，大家又有需求，寫出文來好像會有更多人引用。早於2020年4月，我已經見過一篇關於肺炎與經濟的學術期刊文章，當中用了一個民調，民調的日期和投稿日期只相隔7天，一個多月後已過了評審及修改完畢，滾水淥腳地被學術期刊接受了。那時候，資料還不全，有些國家疫情才剛爆發。具創見的理論貴精不貴多，學術評審及修改過程隨時要上一年半載才被接納刊登，但編輯為了期刊的人氣，有時還是會快出。

大流行是幾乎任何學科都能參一腿，寫出個所以然來的題目。近來學術會議的主題，都是「COVID-19」，實在有被悶倒。今次全人類出大事，跟以往一樣，這個題目會被狂寫20年。截至2020年6月，有學者從兩個常用的論文資料庫裏找到23,634篇已刊登關於肺炎的文章，當中分別有48%及37%是研究論文。明明封城時有些外國學者說，要照顧不用上學的小孩，在家裏更難工作，遙距教學加重工作量，未開課已像消耗到學期尾；但就是要留在家，同行寫得更快，速度更嚇人。有學者搞笑說，未被肺炎感染到，已被與肺炎有關的論文淹死。

關於肺炎的論文看了一堆，今次來說說各國抗疫策略的不同。這些論文都是較早時在2020年發表的，未必最追得上時勢，但當中的理論框架值得討論。

肺炎大流行這個題目的「好處」，是各國都面對同一危機，就有比較的可能。

有些人喜歡用民主及獨裁國家的分類去看政府處理疫情的效果，其實影響疫情的因素多的是。有個理論是各國有沿用的政策風格，各自有處理問題的傳統機制，但在處理肺炎這件事上，因為是新的、有爭議的、不確定性大的，各國的反應有超越這個框架的情况。牛津大學的學者製造了一個極詳細、按日計，關於各國肺炎反應的資料庫，不同學者就利用這些數據，分析各國反應的政策組合、時機、次序、速度和措施嚴厲程度等。

類似經驗及準備

Capano et al. (2020)提出，處理疫情的類似經驗及是否有備而戰，為對付肺炎的重要因素。

亞洲國家有類似經驗，處理過SARS、H1N1豬流感和中東呼吸綜合症（MERS），公共衛生和財政系統亦具處理新傳染病的能力。她們充分了解自己的實際能力以及這種疾病的潛在風險，令她們高度警惕，可以較敏捷及堅定地實行抗疫措施。

歐美國家有高效的醫療系統，但過去少有或只有過時的大流行經驗，以往的SARS、豬流感等對她們只有輕微影響。有些國家可能一開始對自己應對新疾病的能力充滿信心，但缺乏所需能力，包括決策力。她們的反應往往比有經驗者晚、慢和弱。

最後，經驗及準備都不足的國家，如某些南美國家及意大利，這些國家起初輕視疫情，後來體現到大流行的真實本質及知道自己疏於防範，大吃一驚。數據指出，她們反應遲鈍，受到衝擊。

體制安排及文化取向

體制安排是指各國構成權威、關注、信息流向及關聯的系統和過程。它們可以是正式的政府制度或非正式的規範。其中一個分別是權力是集中式還是分散式。集中式強調中央政府的權威，容易自上而下實施抗疫策略。相反，權力分散的國家與不同層級的政府分享權力，在政策決策方面，實際權限由地方當局掌握。因此，這種權力下放的體制容易構成政策障礙，多級政府討價還價的情况下，可能會限制抗疫策略的選擇。Yan et al. (2020)就用了中國、法國、瑞典及日本做例。權力集中式國家如中國及法國更容易全國實施嚴厲的措施；瑞典和日本這種權力分散式國家，傾向以建議多於強制的方式，對個人自由的限制也較寬鬆。

各國政府的應對策略不僅取決於國家的統治和控制，公民遵紀守法和自願支持亦很重要。在抗疫層面，民族文化的不同取向可見於社會規範力量和社會內部的互相制衡。亞洲國家，如中國和日本，受儒家文化影響，有更「緊密」及「集體」的文化。社會共識普遍接受為了遏制疫情散播而在危機期間採取限制個人自由的禁閉措施。相比之下，文化「寬鬆」的國家對這些干預行為的容忍度較低。法國和瑞典的文化都將個人視為獨立及自主的個體，鼓勵個人靈活性和冒險精神，較傾向通過自我調節和自我約束來抗疫。

法國和中國雖然都有限制個人活動的措施，但中國的禁制措施較基於權威及社會共識，也強調民眾團結；法國的決策較強調法律基礎及依法層面，這是文化上的分別。瑞典回應肺炎的模式，是「引導」，旨在改變行為，以引導人們進入特定的方向，而不是禁止選擇。北歐模式一路走來跟歐洲大陸模式截然不同。雖然瑞典議會近來通過了一項緊急法，允許政府對其公民實行更嚴格的封鎖，但目前，瑞典在策略上還是跟其他歐陸國家有別。例如瑞典政府仍然以勸喻而非法律強制國民在人多擠迫的地方使用口罩，學校可以自行選擇暫停13歲以上學生的體育課，而不是強制。當歐洲國家封過兩三次城，瑞典政府運用權力仍非常克制。但因為瑞典抗疫成效不彰，大家都在看瑞典政府會否受壓而轉向使用更嚴厲的措施。

考慮社會效益 疫情只是其中一項因素

應對罕見而巨大的危機，敏捷行動和高層領導能力是必須的，但並不足夠。發生危機時，擁有必要的制度基礎可更有效使用政策工具抗疫。政策工具亦需適應當地文化取向，這樣更容易令公眾合作和自願遵守。抗疫之道，經過一年的疫情洗禮，跨國大概有個標準食譜，但執行上要因應國情，畢竟零感染不是唯一，政府也要顧及到社會及經濟，疫情只是政府考慮社會效益的其中一項因素。

參考資料：

．Capano, G., Howlett, M., Jarvis, D. S., Ramesh, M., & Goyal, N. (2020). Mobilizing policy (in)capacity to fight COVID-19: Understanding variations in state responses. Policy and Society, 39(3), 285-308. 

．Yan, B., Zhang, X., Wu, L., Zhu, H., & Chen, B. (2020). Why do countries respond differently to COVID-19? A comparative study of Sweden, China, France, and Japan. The American Review of Public Administration, 50(6-7), 762-769. 

作者是港大經管學院講師