20210420-張烽益：台鐵民營化能解決問題？分離「管制與營運」才是根本

張烽益：台鐵民營化能解決問題？分離「管制與營運」才是根本

思想坦克 20 Apr, 2021 

台鐵太魯閣號4月2日在花蓮清水隧道因撞上工程車出軌，造成重大傷亡。 圖／歐新社

每天有7、80萬人次搭乘的台鐵，滿足許多人的通勤移動需求，不過，2018年才在蘇澳發生造成18人死亡的普悠瑪脫軌翻車事故，又在2021年4月2日在花蓮清水隧道北口，發生了太魯閣號因撞擊掉落鐵軌的工程車，造成49人死亡的重大事故。

雖然太魯閣號事故與之前的普悠瑪事故不同，是由軌道旁明隧道工程的工程車掉落鐵軌的外部因素所造成，不過，由於該工程也是台鐵發包施工，因此，社會輿論紛紛把矛頭指向台鐵，認為台鐵必須負責與進行改革，在此之際，「民營化」三個字就在人云亦云當中，成了救命仙丹。

「民營化」曾是八〇年代世界主流

「民營化」在台灣一直有種魔力，在1980年代中期之後，因為當時全球保守黨當道，美國雷根、英國柴契爾，連當時共產陣營俄國的戈巴契夫與中國的鄧小平，都開始擁抱市場自由經濟，減少國家干預介入，力行小政府的思維。國民黨的威權統治，隨著八〇年代末的民主化，其國家經濟體制跟上這一波「民營化」的浪潮。

另一方面，1991年，當時黨外一群自由派經濟學者共同撰寫了《解構黨國資本主義》一書，認為黨國不分的國民黨，以國庫通黨庫累積龐大黨產，因此必須將其龐大的國公營事業民營化，極小化政府角色，以斬斷國民黨的命根。而對於威權統治之下的一般社會大眾，政府機關高高在上、盛氣凌人與動不動就以官威欺壓人民的衙門官僚氣息，早就怨聲載道，受了一肚子氣。因此，「民營化」的呼籲一出，就成社會各界的高度全民共識。

太魯閣號事故後，「台鐵民營化」的相關討論也再次受到關注。 圖／聯合報系資料照

台灣的「民營化」只不過是「私有化」

不過，台灣在九〇年代開始執行的「民營化」政策，其實只是「私有化」（privatization），也就是官方持股下降到50%以下，就變成不受國會監督的民營公司，事實上政府還是具有主導地位的大有人在，例如中鋼、中船、彰銀、一銀等等。因此，某種程度上，當時很多國公營事業的「私有化」，只是要維持其「經營自主」，減少政治勒索與干預的營運空間罷了。

不過，在「私有化」的過程卻也同時發生了非但無法消滅黨國資本主義，反而，藉由釋股將國家資產賤買給特定財團，從而重新建構國民黨的新金權體制，因此，1999年由台灣勞工陣線撰寫的《新國有政策——台灣民營化政策總批判》，就爬梳了中華工程、中石化與台機的民營化過程中，圖利特定財團的弊端。最後提出了新國有政策的六大原則，分別是：「維持國營」、「經營自主」、「產業民主」、「國會監督」、「計畫契約」與「社會正義」等。

從八〇年代所帶來的小政府、國家去管制與私有化的政策思維，經歷2008年華爾街雷曼兄弟引爆的金融風暴，以及最近的武漢肺炎所蔓延的全球災難之後，國家管制角色已經越來越重要。歐巴馬政府在2008年的華爾街金融風暴中，甚至一度計畫要將發生問題的金融公司「國有化」，而在這波對抗武漢肺炎的戰役中，很難想像如果沒有國家的強力管制，包括：口罩的統籌分配、疫苗的採購、防疫措施的落實等等，如只依賴自由市場的供需，根本是自我毀滅。

在這個國家角色越來越重要的時刻，台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行，公共運輸的安全絕對是第一順位。

台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行。 圖／聯合報系資料照

很多人都沒有注意到台鐵的全稱是「台灣鐵路管理局」，所以它是一個管理鐵路的政府機關，執行每天龐大火車車輛運作調度的，其實僅僅是當中的一個「運務處」，也就是台鐵是一個「管制＋營運」於一身的組合，這造成過去台鐵發生事故之後，居然是「球員兼裁判」自行調查的離譜現象。

一直到了2018年發生蘇澳的普悠瑪脫軌事故，政府才將過去的「飛行安全調查委員會」，改名為「國家運輸安全調查委員會」負責海空公路軌道運輸的事故調查後，由這一個獨立調查機關來首度調查台鐵事故，才首度打破台鐵球員兼裁判的長期不合理現象。

不過，運安會僅止於事故發生之後的調查，是被動的事後調查，那麼有關軌道運輸的號誌、運輸安全規範、運作準則等等事前管制，目前台鐵依然是自己管理自己。以這次太魯閣號49死的事故，其台鐵自行發包的明隧道工程與既有鐵道之間的施工安全規範，這種鐵道管理專業也是由台鐵自行負責，台鐵在被社會要求提高運量、行車速度與減少盈虧等等的壓力之下，如何自我壓抑重視安全，這根本是自相矛盾，緣木求魚。

日本國土交通省下轄有鐵道局，管制規範JR、私鐵與捷運等軌道運輸事業。 圖／法新社

日本國鐵民營化非一步到位

台鐵要在成為單純營運事業體之後，再來討論如何提高效能與自負盈虧才有意義。1987年，日本一開始就是以國營公司營運日本國鐵，以車路合一的模式，新幹線不另外成立新公司，切割成七個區運營運事業（東日本JR、西日本JR、東海JR、四國JR、九州JR、北海道JR、貨運JR），自立營運。

一開始，日本政府以控股方式，協助其逐步上軌道，並開放允許其多角經營，包括觀光旅行社、飯店、停車場、土地開發等等事業，之後才協助其逐步上市。不過目前依然有四國JR與北海道JR因運量不足，依舊維持國營，其餘都已經成為公開上市公司。

以東日本JR為例，其主要股東是日本七家大銀行佔了43%，且持股非常分散，最高也只有5%，其中員工持股高達2.69%，另外外國法人也持有33%，可見日本國鐵的改革，是讓其逐步自主專業且多角化永續營運，而且沒有把國家資產賣給特定財團，透過金融機構的持股掌控，維持其公共運輸的社會任務。日本國鐵的民營化，某種程度上，是將所有權分散讓社會共同擁有，然後讓經營權專業化，而不是只是單純將股全開放後，就置之不理，交由市場自由買賣的私有化。

至於英國在1994年執行的國鐵私有化，就是一個悲劇，英國國鐵，以車路分離的方式，原有鐵道路線的經營權被切割成102段，分別賣給了25家公司，結果造成了票價高漲、行車誤點、事故大增，最後政府補貼每年從10萬英鎊增加到70萬英鎊，民眾紛紛要求重新恢復國營。

總而言之，台鐵目前「管制＋營運」的雙重角色必須分離，讓台鐵回歸一個單純的營運事業體，過去長期以來須於上年度框定每筆預算，乞求立法院逐筆通過的官僚機關僵化模式，其中產生的政治干預，早已經無法彈性因應每日瞬息萬變的運輸安全營運需求。

台鐵的改革，不是以單純委託交給民間經營的「民營化」，更不是將股權賣給特定財團接手後置之不理的「私有化」，也不是引進私人企業將本求利管理模式的「企業化」，而應該是提供全民一個安全、普及與可負擔的移動權，並讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。

（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題：〈台鐵「民營化」是萬靈丹嗎？〉）

台鐵的改革，應該是讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。 圖／聯合報系資料照

文：張烽益，台灣勞動與社會政策研究協會執行長，中正大學勞工研究所碩士。