20180304-鄧永成、葉鈞頌：未來城市：填海，只不過是故技重施
鄧永成、葉鈞頌：未來城市：填海，只不過是故技重施
20180304
【明報專訊】不管是建制外的智庫與論者，抑或建制內的官員與土地供應專責小組，近日都頻頻開腔，以不同方式游說市民：香港一定要填海。
二月初，斥資數百億公帑的東涌新市鎮擴展計劃填海工程動工；財政司長陳茂波在網誌文章〈填海，再出發〉中說，填海是推動城市發展的必由之路，香港的成功故事歸功於過百年的填海造地，突破香港的地理環境限制，增加土地供應。他認為，現時土地供應緊張的深層次原因之一，是因為九十年代東涌發展成新市鎮後，香港近二十年再沒有新市鎮落成；而填海得來的新市鎮發展，對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。
我們認為，政府只是故技重施，構想「離地」的空間論述，渲染填海的重要性及迫切性，游說市民支持填海，控制並形成社會共識。值得詰問的是，填海是否解決土地問題的必由之路？填海得來的土地又是否可以解決住屋問題？
填海作為一種伎倆
踏入八十年代，正值香港經濟結構轉型，中產階層在社會中冒起。面對當時的社會挑戰，尤其在中英談判告終，香港前途塵埃落定之際，這群教育程度普遍較高的中產認為港人治港的時代即將來臨，於是開始嘗試以不同的專業角色去主動地參與公共事務。除了投靠不同的政治陣營之外，不少人選擇以壓力團體的形式來參與社會，例如相繼成立一些環保組織。在政府的管治考量中，這些人的意見既不能預測，也難以控制，與昔日香港行之有效的殖民管治模式存有差異。當時政府的當務之急，與世界各地大多數政府的做法一樣，便是重奪話語權，向市民傳遞觀點，塑造市民的思考模式，駕馭市民的反對聲音，從而控制社會共識。
其他土地選項討論輕輕帶過
填海爭議在這背景下掀起序幕：政府提出不少維港以內及以外的填海計劃，有民間組織認為維港值得保護，故反對填海計劃，並引起大眾共鳴。政府隨即在1995年出版一系列刊物，向公眾解釋政府決定填海前曾考慮過不同因素，並平衡各方利益，以游說市民支持填海是香港發展的唯一出路。以《繼往開來、移山填海》（英文版名為The Quest for Land）小冊子為例，內文強調土地需求從不間斷，而填海是香港開埠以來一直倚賴的土地供應來源，為滿足經濟增長，「我們必須繼續填海，以增闢土地」；小冊子又以數段宣揚填海好處的文字輕輕帶過其他土地選項的討論，以致發展新界等其他替代方案受忽略。政府也出版了地理學家最愛使用的地圖，按時序呈現填海的六個階段，展示海岸線改變的幅度之大，把香港的已發展區域與填海範圍幾近重疊起來。
填海vs.運用既有土地資源
另外，名為The Shape of Things to Come的一本書則提供了逾二十頁的歷史敘述，反覆討論填海在香港每一發展階段的重要貢獻，帶動香港成為區域運輸樞紐和國際經貿中心。為了回應及壓抑反對意見，比較了填海與運用既有土地資源（主要是發展新界和市區重建）的優劣，前者僅有七項缺點和十一項優點，而後者則有多達八項缺點和只得五項優點。讀者權衡輕重過後，或會認為填海的缺點較少，而優點之多則大幅拋離其他方案。這做法與現今政府的手段可謂大同小異。
凡此種種的描繪，不僅建構一套充分肯定填海在過去百年成效斐然的空間論述，更視之為習以為常的慣例來增加土地資源，為當年備受爭議的填海決定提供正當性，說服市民接受填海是解決土地問題的唯一方案、必由之路。
主權交接已逾二十載，隨着金融、公共衛生、環境等方面出現各種城市危機，以及社會在政治上及政策上翻天覆地的轉變，香港身處的區域和國際大環境已經與九十年代大相逕庭，經濟發展已不再是昔日以土地基建帶動的急速增長模式。面對香港經濟增長放緩、結構重整和社會問題，社會需要有創新的空間想像及對策，盲目地投資填海已是不合時宜的做法。陳茂波在網誌說高興見到香港填海「能夠重新再出發」，正是故技重施，運用陳腔舊調的說詞，而沒有另闢蹊徑。
東涌填海的空間不公義
陳茂波說，填海得來的新市鎮發展，對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。事實是否如此？既然政府稱東涌新市鎮擴展計劃能解決住屋短缺，我們就看看日前動工的發展計劃是什麼一回事。
大概社會各界會認同，香港今日最首要的住屋問題是基層的生活困局，其次是中產的置業問題。公屋輪候冊上逾二十八萬宗申請、無數市民瑟縮於劏房中、大行其道的納米樓等城市下流現象困擾社會大眾多時。陳茂波說擴展東涌能提供約49,500個住宅單位，從數字上來看，整個東涌擴展計劃內的公私營房屋單位比例呈六四比，符合去屆政府制訂的長遠房屋策略建議。誠然，數字難以讓人產生空間想像，於是政府技術官僚貼心地製作了模擬動畫，呈現出政府構想的城市空間。我們姑且從這個技術層面評估實情。
遊艇泊位提升樓價 如何益民生？
先看看增加逾四萬個住宅單位的東涌東，從動畫所見，新填海區率先映入眼簾的是海邊的遊艇停泊處，有近百個泊位，沿海一座又一座低密度的私人住宅和商業項目，地積比率僅介乎2.5倍至3.5倍。不難想像出豪宅居民怎樣在這些公帑打造的土地之上享受人生，閒時出海玩樂。一條主要幹道把豪宅佔據的海濱區與地積比率高達6.5倍的高密度公營房屋分隔開來，後者經商業用地連接東涌東站。去年立法會工務小組審議項目時，有些議員質疑規劃這麼多的遊艇泊位，變相提升了該區的樓價，並非裨益民生，質疑政府為何不把公帑用於提供社區設施，官員解畫時則稱東涌居民對遊艇泊位需求殷切。
27.9公頃地中 23公頃發展中低密度豪宅
不論是電視新聞播放的政府動畫，或者是政府伴隨新聞稿及官員網誌發布的概念圖，都集中呈現出東涌東的構想，原來沒有上鏡的東涌西一邊更為驚人。東涌西提供近九千個住宅單位，劃了合共27.9公頃土地作住屋用途，單位量佔六成的公營房屋僅佔地5公頃，地積比率卻高達6倍，幾乎用盡新發展區6.5倍的上限。佔地最多的竟是地積比率僅得1倍的極低密度私人住宅，獲分配逾13公頃土地；其餘還有約10公頃的土地用作發展地積比率為1.5倍至4倍的私人住宅。換言之，近28公頃的土地，共23公頃用作發展中低密度豪宅，5公頃用作高密度的公營房屋發展。
東涌西的規劃亦相對顯得零碎及不工整，原因是遷就散佈區內、佔地近14公頃的鄉郊式發展地帶，政府在立法會文件中表明，此舉是為了「尊重現有的認可鄉村」，即是原居民村。至於東涌西站，則選址毗鄰快將落成的滿東邨，面對低密度豪宅，相對上與新規劃的公屋距離較遠。各式用地和設施的分佈是否公平、合理，與空間公義息息相關。有別於豪宅居民，公屋居民相對較依賴集體運輸工具外出工作，令人懷疑現時的規劃能否讓他們公平地享受到運輸的便利，而守護大嶼聯盟的謝世傑早前受訪時亦質疑過鐵路的負荷問題。
儘管政府用數字把這填海方案描繪成解決房屋問題的必由之路，但在現實的城市空間卻是另一回事。若政府認為擴展東涌的填海動工，象徵香港填海、發展新市鎮的故事進入新階段，我們懷疑香港解決土地問題之日遙遙無期。以擴展東涌為範例，無助於讓港人對城市的未來存有希望，因為技術語言只反映出讓人失望的現實，政府繼續將公帑投入到不公義的土地生產及分配，對解決基層的生活困局和中產的置業問題無大幫助。
土地，再思考
提起土地，腦海中第一個湧現的空間想像很可能是一望無際的平原。政府描繪的土地問題，成為「離地」的空間論述，讓人們以為只有填海才能生產出土地，並視其為供發展的生產要素、可交易的商品。不過，其實我們每天都在城市內腳踏實地，運用每吋城市土地，以日常生活撰寫一個又一個的空間故事。
我們多次強調，供求關係難以充分解釋香港的土地問題，後者涉及的是城市空間與土地資源的不公義分配和運用。政府斥資填海對解決土地問題的成效存疑，卻能有效透過賣地賺取地價收入，再依法投放到基建工程上，不能投放到其他社會用途。政府只顧把城市變成容納大眾的宿舍，讓居住條件持續下流，大眾無法共享社會發展的集體成果。
市區重建 可否擺脫建豪宅定律？
擴展東涌，正好揭示鞏固土地發展體制的二度剝削過程。土地供應專責小組將啟動公眾參與，市民或應做好準備，拭目以待政府是否故技重施，同出一轍的手法渲染各個偏好選項的美好想像。面對政府描繪填海是必由之路，我們必須另闢蹊徑，構想多元出路，實踐市民的城市權利：市區重建可否擺脫建豪宅的定律，有沒有重建成公屋、公園等另類重建模式？土地是否一定要拍賣？地價收入又能否投放在社會服務和福利，而非僅在基建工程？我們可否檢討稅制、預算案的制訂過程等，想像另類的公共財政方案？城市空間的分配和運用有沒有其他另類方案？
地積比率
地積比率（Plot Ratio）是指建築物的總樓面面積與地盤淨面積的比率，藉規管發展容量來控制發展密度。據現行的《香港規劃標準與準則》，新發展區及綜合發展區的最高住用地積比率為6.5倍，意思是在一個淨面積為1萬平方米的地盤上，可興建的總樓面面積為6.5萬平方米。值得一提，發展密度能否達至最高的地積比率，也視乎該規劃區的高度限制等其他管制工具。
文//鄧永成、葉鈞頌（香港浸會大學地理系、香港批判地理學會）
圖//作者提供、資料圖片
編輯//蔡曉彤
fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao
20180304
【明報專訊】不管是建制外的智庫與論者，抑或建制內的官員與土地供應專責小組，近日都頻頻開腔，以不同方式游說市民：香港一定要填海。
二月初，斥資數百億公帑的東涌新市鎮擴展計劃填海工程動工；財政司長陳茂波在網誌文章〈填海，再出發〉中說，填海是推動城市發展的必由之路，香港的成功故事歸功於過百年的填海造地，突破香港的地理環境限制，增加土地供應。他認為，現時土地供應緊張的深層次原因之一，是因為九十年代東涌發展成新市鎮後，香港近二十年再沒有新市鎮落成；而填海得來的新市鎮發展，對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。
我們認為，政府只是故技重施，構想「離地」的空間論述，渲染填海的重要性及迫切性，游說市民支持填海，控制並形成社會共識。值得詰問的是，填海是否解決土地問題的必由之路？填海得來的土地又是否可以解決住屋問題？
填海作為一種伎倆
踏入八十年代，正值香港經濟結構轉型，中產階層在社會中冒起。面對當時的社會挑戰，尤其在中英談判告終，香港前途塵埃落定之際，這群教育程度普遍較高的中產認為港人治港的時代即將來臨，於是開始嘗試以不同的專業角色去主動地參與公共事務。除了投靠不同的政治陣營之外，不少人選擇以壓力團體的形式來參與社會，例如相繼成立一些環保組織。在政府的管治考量中，這些人的意見既不能預測，也難以控制，與昔日香港行之有效的殖民管治模式存有差異。當時政府的當務之急，與世界各地大多數政府的做法一樣，便是重奪話語權，向市民傳遞觀點，塑造市民的思考模式，駕馭市民的反對聲音，從而控制社會共識。
其他土地選項討論輕輕帶過
填海爭議在這背景下掀起序幕：政府提出不少維港以內及以外的填海計劃，有民間組織認為維港值得保護，故反對填海計劃，並引起大眾共鳴。政府隨即在1995年出版一系列刊物，向公眾解釋政府決定填海前曾考慮過不同因素，並平衡各方利益，以游說市民支持填海是香港發展的唯一出路。以《繼往開來、移山填海》（英文版名為The Quest for Land）小冊子為例，內文強調土地需求從不間斷，而填海是香港開埠以來一直倚賴的土地供應來源，為滿足經濟增長，「我們必須繼續填海，以增闢土地」；小冊子又以數段宣揚填海好處的文字輕輕帶過其他土地選項的討論，以致發展新界等其他替代方案受忽略。政府也出版了地理學家最愛使用的地圖，按時序呈現填海的六個階段，展示海岸線改變的幅度之大，把香港的已發展區域與填海範圍幾近重疊起來。
填海vs.運用既有土地資源
另外，名為The Shape of Things to Come的一本書則提供了逾二十頁的歷史敘述，反覆討論填海在香港每一發展階段的重要貢獻，帶動香港成為區域運輸樞紐和國際經貿中心。為了回應及壓抑反對意見，比較了填海與運用既有土地資源（主要是發展新界和市區重建）的優劣，前者僅有七項缺點和十一項優點，而後者則有多達八項缺點和只得五項優點。讀者權衡輕重過後，或會認為填海的缺點較少，而優點之多則大幅拋離其他方案。這做法與現今政府的手段可謂大同小異。
凡此種種的描繪，不僅建構一套充分肯定填海在過去百年成效斐然的空間論述，更視之為習以為常的慣例來增加土地資源，為當年備受爭議的填海決定提供正當性，說服市民接受填海是解決土地問題的唯一方案、必由之路。
主權交接已逾二十載，隨着金融、公共衛生、環境等方面出現各種城市危機，以及社會在政治上及政策上翻天覆地的轉變，香港身處的區域和國際大環境已經與九十年代大相逕庭，經濟發展已不再是昔日以土地基建帶動的急速增長模式。面對香港經濟增長放緩、結構重整和社會問題，社會需要有創新的空間想像及對策，盲目地投資填海已是不合時宜的做法。陳茂波在網誌說高興見到香港填海「能夠重新再出發」，正是故技重施，運用陳腔舊調的說詞，而沒有另闢蹊徑。
東涌填海的空間不公義
陳茂波說，填海得來的新市鎮發展，對解決本港市民住屋問題起着關鍵作用。事實是否如此？既然政府稱東涌新市鎮擴展計劃能解決住屋短缺，我們就看看日前動工的發展計劃是什麼一回事。
大概社會各界會認同，香港今日最首要的住屋問題是基層的生活困局，其次是中產的置業問題。公屋輪候冊上逾二十八萬宗申請、無數市民瑟縮於劏房中、大行其道的納米樓等城市下流現象困擾社會大眾多時。陳茂波說擴展東涌能提供約49,500個住宅單位，從數字上來看，整個東涌擴展計劃內的公私營房屋單位比例呈六四比，符合去屆政府制訂的長遠房屋策略建議。誠然，數字難以讓人產生空間想像，於是政府技術官僚貼心地製作了模擬動畫，呈現出政府構想的城市空間。我們姑且從這個技術層面評估實情。
遊艇泊位提升樓價 如何益民生？
先看看增加逾四萬個住宅單位的東涌東，從動畫所見，新填海區率先映入眼簾的是海邊的遊艇停泊處，有近百個泊位，沿海一座又一座低密度的私人住宅和商業項目，地積比率僅介乎2.5倍至3.5倍。不難想像出豪宅居民怎樣在這些公帑打造的土地之上享受人生，閒時出海玩樂。一條主要幹道把豪宅佔據的海濱區與地積比率高達6.5倍的高密度公營房屋分隔開來，後者經商業用地連接東涌東站。去年立法會工務小組審議項目時，有些議員質疑規劃這麼多的遊艇泊位，變相提升了該區的樓價，並非裨益民生，質疑政府為何不把公帑用於提供社區設施，官員解畫時則稱東涌居民對遊艇泊位需求殷切。
27.9公頃地中 23公頃發展中低密度豪宅
不論是電視新聞播放的政府動畫，或者是政府伴隨新聞稿及官員網誌發布的概念圖，都集中呈現出東涌東的構想，原來沒有上鏡的東涌西一邊更為驚人。東涌西提供近九千個住宅單位，劃了合共27.9公頃土地作住屋用途，單位量佔六成的公營房屋僅佔地5公頃，地積比率卻高達6倍，幾乎用盡新發展區6.5倍的上限。佔地最多的竟是地積比率僅得1倍的極低密度私人住宅，獲分配逾13公頃土地；其餘還有約10公頃的土地用作發展地積比率為1.5倍至4倍的私人住宅。換言之，近28公頃的土地，共23公頃用作發展中低密度豪宅，5公頃用作高密度的公營房屋發展。
東涌西的規劃亦相對顯得零碎及不工整，原因是遷就散佈區內、佔地近14公頃的鄉郊式發展地帶，政府在立法會文件中表明，此舉是為了「尊重現有的認可鄉村」，即是原居民村。至於東涌西站，則選址毗鄰快將落成的滿東邨，面對低密度豪宅，相對上與新規劃的公屋距離較遠。各式用地和設施的分佈是否公平、合理，與空間公義息息相關。有別於豪宅居民，公屋居民相對較依賴集體運輸工具外出工作，令人懷疑現時的規劃能否讓他們公平地享受到運輸的便利，而守護大嶼聯盟的謝世傑早前受訪時亦質疑過鐵路的負荷問題。
儘管政府用數字把這填海方案描繪成解決房屋問題的必由之路，但在現實的城市空間卻是另一回事。若政府認為擴展東涌的填海動工，象徵香港填海、發展新市鎮的故事進入新階段，我們懷疑香港解決土地問題之日遙遙無期。以擴展東涌為範例，無助於讓港人對城市的未來存有希望，因為技術語言只反映出讓人失望的現實，政府繼續將公帑投入到不公義的土地生產及分配，對解決基層的生活困局和中產的置業問題無大幫助。
土地，再思考
提起土地，腦海中第一個湧現的空間想像很可能是一望無際的平原。政府描繪的土地問題，成為「離地」的空間論述，讓人們以為只有填海才能生產出土地，並視其為供發展的生產要素、可交易的商品。不過，其實我們每天都在城市內腳踏實地，運用每吋城市土地，以日常生活撰寫一個又一個的空間故事。
我們多次強調，供求關係難以充分解釋香港的土地問題，後者涉及的是城市空間與土地資源的不公義分配和運用。政府斥資填海對解決土地問題的成效存疑，卻能有效透過賣地賺取地價收入，再依法投放到基建工程上，不能投放到其他社會用途。政府只顧把城市變成容納大眾的宿舍，讓居住條件持續下流，大眾無法共享社會發展的集體成果。
市區重建 可否擺脫建豪宅定律？
擴展東涌，正好揭示鞏固土地發展體制的二度剝削過程。土地供應專責小組將啟動公眾參與，市民或應做好準備，拭目以待政府是否故技重施，同出一轍的手法渲染各個偏好選項的美好想像。面對政府描繪填海是必由之路，我們必須另闢蹊徑，構想多元出路，實踐市民的城市權利：市區重建可否擺脫建豪宅的定律，有沒有重建成公屋、公園等另類重建模式？土地是否一定要拍賣？地價收入又能否投放在社會服務和福利，而非僅在基建工程？我們可否檢討稅制、預算案的制訂過程等，想像另類的公共財政方案？城市空間的分配和運用有沒有其他另類方案？
地積比率
地積比率（Plot Ratio）是指建築物的總樓面面積與地盤淨面積的比率，藉規管發展容量來控制發展密度。據現行的《香港規劃標準與準則》，新發展區及綜合發展區的最高住用地積比率為6.5倍，意思是在一個淨面積為1萬平方米的地盤上，可興建的總樓面面積為6.5萬平方米。值得一提，發展密度能否達至最高的地積比率，也視乎該規劃區的高度限制等其他管制工具。
文//鄧永成、葉鈞頌（香港浸會大學地理系、香港批判地理學會）
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