20190307-葉國豪：文摘 「過度旅遊」的危機——日本京都的經驗
葉國豪：文摘 「過度旅遊」的危機——日本京都的經驗
2019/3/7
日前國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，引發社會普遍關注與討論。大灣區發展可被視為是自2003年6月CEPA（內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排）簽署以來，中港經濟整合的進一步實踐。具體可見的就是透過大型跨境基建，包括甫建成的廣深港高鐵及港珠澳大橋，增進兩地人員、貨物、資金、服務與資訊等的流動，產生無法逆轉的深遠影響。然而其中關於跨境「旅遊」的議題，卻較少為人關注。
據統計，去年有超過6500萬旅客人次訪港，按年有高達11.4%的增長。然而在「量」的背後，社會普遍關心「質」的問題，包括78%旅客來自內地，當中更以即日來回的旅客為主。因此儘管多年來旅遊業界強調要拓寬旅客來源、發展深度旅遊，吸引更多過夜旅客以達到更高經濟效益，其成果卻似乎有限。相反，已有部分學者與傳媒憂心香港已面臨「過度旅遊」（overtourism）危機。
根據聯合國世界旅遊組織（UNWTO）定義，「過度旅遊」指的是「旅遊對目的地居民生活素質，以及遊客旅遊經驗所產生的負面影響」。過去幾年，「過度旅遊」已漸漸成為一個全球性的議題，甚至被認為是另一種形式的污染（pollution by tourism），例如亞太旅遊協會（PATA）以及聯合國世界旅遊組織於2018年在韓國所召開的會議中均強調限制旅客（the need for tourist limits）和分流（redistribution in over-visited destinations）的重要。在此我們可借鏡日本京都的經驗，以應對跨境經濟整合大潮之下「過度旅遊」所可能帶來的衝擊。
時間、空間分流 善用大數據
京都是知名古都，其豐富的文化、歷史與宗教遺產，使其亦成為日本重要的旅遊城市，與東京、大阪等工商業城市同列。事實上由於簽證措施的放寬、日圓的相對貶值，以及中國旅客的大量增長等因素，日本近年已成為全世界旅遊增長最迅速的國家之一。擁有約148萬人口的京都市，2017年吸引了超過5360萬遊客人次，其中約1557萬為過夜旅客，近六成來自亞洲，而中國更是主要旅客來源地。龐大旅客為京都帶來實質的經濟效應，卻同樣引發了「過度旅遊」的憂慮，甚至讓日本國人產生「離棄京都」的傾向。這表現在熱門景點的人潮、對當地民眾生活的滋擾、環境衛生的污染、交通運輸工具的擁擠、酒店客房價格的上升，甚至對舞妓的騷擾等。京都負責會展與旅遊部門的官員承認，旅客的增加已對市民日常生活產生影響；「太多遊客與過於擁擠」已成為京都旅遊最讓人詬病的問題。而日本觀光廳更在去年10月首次針對「過度旅遊」調查，以確保旅遊業的可持續發展。
面對「過度旅遊」困境，據相關報道，京都市政府主要採取以下應對方式（註）。首先是在時間上分流，讓部分熱門景點的營業時間提早或延長，以分散尖峰時段旅客人潮；其次是在空間上分流，開發具潛力而較不為人認識的新景點，以減輕熱門景點的人潮；第三，發展旅遊淡季的市場，以紓緩旺季壓力；最後，善用大數據等新科技，提供熱門景點的人潮與交通資訊，方便遊客與車輛迴避擁擠路線。
強調和諧共存 關注旅遊承載力
上述京都受「過度旅遊」影響的情况，與香港有頗多相似之處。然而不同於香港因此加深中港衝突的政治與社會影響，京都並不將市民與旅客放在衝突與對立的兩端，相對地政府做了許多努力，強調和諧共存以減少旅客可能帶來的負面影響。舉例而言，日本國家旅遊局（JNTO）提供了多達15種語言界面給外國遊客了解相關資訊；京都市政府提供關於「京都禮節」的相關手冊，提醒旅客諸如使用廁所、室內外吸煙、小費打賞、排隊、室內脫鞋，以及溫泉浴池等使用的知識。而這些資訊確實在改變旅客行為上產生正面效應。筆者早前至京都旅遊，見旅客多而不亂，地鐵等交通運輸系統即使在上下班時段，也安靜有序而不感擁擠，巴士服務更是勝過香港，可以有效紓緩地鐵的運輸需求，不但至少有日英中韓等指標，其全面電子化的報站、等車提醒更是準確而細緻，充分體現出日式服務「Omotenashi」的有禮與用心精神。相對於本港巴士，特別是小巴服務，普遍被境外旅客視為複雜的交通工具，尚須自行下載手機應用程式以了解班次時間，實在有不少改善空間。
京都更關注旅遊承載力（carrying capacity）對城市的影響，包括基礎設施、生態環境、社會影響及心理特質等，必要時會減少甚至取消相關祭典與活動的安排，以在旅遊發展與市民生活之間取得更好平衡。相較於此，特區政府與旅遊業界對社會影響評估的長期輕忽，實在讓人失望，其亦僅嘗試做空間上的分流，不是分流至主題公園就是至其他地區，甚至自以為可以毫無限制地接受跨境旅客到來。由於總量太大，加之在部分政黨與傳媒操作下，令人遺憾地使內地旅客成為避之唯恐不及的不受歡迎對象。事實上，中國內地與澳門早已針對景區與城市的旅遊承載力做出相關規定，香港卻仍停留在各說各話或盲目地擴張旅客接待能力，終究會產生不可持續的旅遊生態，以及無法避免的政治與社會對抗。
應避免囿於短期、特定界別利益考量
因此，政府應該要加強景區與當地居民的溝通協調（例如東涌、西九龍與土瓜灣），透過地區民調與訪談來了解市民態度與需求；甚至仿效日本部分城市，重新考慮施行入境稅與住宿稅等措施，一方面減少即日來回的旅客數量，另一方面藉稅收來改善基礎設施；鼓勵深度遊與旅客來源多元化（京都即吸引了不少來自墨西哥與西班牙的旅客）。更重要的是，不論大灣區是不是香港最後的發展機會，又或者質疑「背靠祖國」是不切實際，我們應該要避免囿於短期與特定界別的利益考量，而犧牲了長遠與整體的香港社會利益。
註：Mochizuki, Mami. "Tourist sites tackle 'overtourism'," NHK World-Japan, 11 October 2018.
葉國豪
作者是香港中文大學社會科學院客席講師
2019/3/7
日前國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，引發社會普遍關注與討論。大灣區發展可被視為是自2003年6月CEPA（內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排）簽署以來，中港經濟整合的進一步實踐。具體可見的就是透過大型跨境基建，包括甫建成的廣深港高鐵及港珠澳大橋，增進兩地人員、貨物、資金、服務與資訊等的流動，產生無法逆轉的深遠影響。然而其中關於跨境「旅遊」的議題，卻較少為人關注。
據統計，去年有超過6500萬旅客人次訪港，按年有高達11.4%的增長。然而在「量」的背後，社會普遍關心「質」的問題，包括78%旅客來自內地，當中更以即日來回的旅客為主。因此儘管多年來旅遊業界強調要拓寬旅客來源、發展深度旅遊，吸引更多過夜旅客以達到更高經濟效益，其成果卻似乎有限。相反，已有部分學者與傳媒憂心香港已面臨「過度旅遊」（overtourism）危機。
根據聯合國世界旅遊組織（UNWTO）定義，「過度旅遊」指的是「旅遊對目的地居民生活素質，以及遊客旅遊經驗所產生的負面影響」。過去幾年，「過度旅遊」已漸漸成為一個全球性的議題，甚至被認為是另一種形式的污染（pollution by tourism），例如亞太旅遊協會（PATA）以及聯合國世界旅遊組織於2018年在韓國所召開的會議中均強調限制旅客（the need for tourist limits）和分流（redistribution in over-visited destinations）的重要。在此我們可借鏡日本京都的經驗，以應對跨境經濟整合大潮之下「過度旅遊」所可能帶來的衝擊。
時間、空間分流 善用大數據
京都是知名古都，其豐富的文化、歷史與宗教遺產，使其亦成為日本重要的旅遊城市，與東京、大阪等工商業城市同列。事實上由於簽證措施的放寬、日圓的相對貶值，以及中國旅客的大量增長等因素，日本近年已成為全世界旅遊增長最迅速的國家之一。擁有約148萬人口的京都市，2017年吸引了超過5360萬遊客人次，其中約1557萬為過夜旅客，近六成來自亞洲，而中國更是主要旅客來源地。龐大旅客為京都帶來實質的經濟效應，卻同樣引發了「過度旅遊」的憂慮，甚至讓日本國人產生「離棄京都」的傾向。這表現在熱門景點的人潮、對當地民眾生活的滋擾、環境衛生的污染、交通運輸工具的擁擠、酒店客房價格的上升，甚至對舞妓的騷擾等。京都負責會展與旅遊部門的官員承認，旅客的增加已對市民日常生活產生影響；「太多遊客與過於擁擠」已成為京都旅遊最讓人詬病的問題。而日本觀光廳更在去年10月首次針對「過度旅遊」調查，以確保旅遊業的可持續發展。
面對「過度旅遊」困境，據相關報道，京都市政府主要採取以下應對方式（註）。首先是在時間上分流，讓部分熱門景點的營業時間提早或延長，以分散尖峰時段旅客人潮；其次是在空間上分流，開發具潛力而較不為人認識的新景點，以減輕熱門景點的人潮；第三，發展旅遊淡季的市場，以紓緩旺季壓力；最後，善用大數據等新科技，提供熱門景點的人潮與交通資訊，方便遊客與車輛迴避擁擠路線。
強調和諧共存 關注旅遊承載力
上述京都受「過度旅遊」影響的情况，與香港有頗多相似之處。然而不同於香港因此加深中港衝突的政治與社會影響，京都並不將市民與旅客放在衝突與對立的兩端，相對地政府做了許多努力，強調和諧共存以減少旅客可能帶來的負面影響。舉例而言，日本國家旅遊局（JNTO）提供了多達15種語言界面給外國遊客了解相關資訊；京都市政府提供關於「京都禮節」的相關手冊，提醒旅客諸如使用廁所、室內外吸煙、小費打賞、排隊、室內脫鞋，以及溫泉浴池等使用的知識。而這些資訊確實在改變旅客行為上產生正面效應。筆者早前至京都旅遊，見旅客多而不亂，地鐵等交通運輸系統即使在上下班時段，也安靜有序而不感擁擠，巴士服務更是勝過香港，可以有效紓緩地鐵的運輸需求，不但至少有日英中韓等指標，其全面電子化的報站、等車提醒更是準確而細緻，充分體現出日式服務「Omotenashi」的有禮與用心精神。相對於本港巴士，特別是小巴服務，普遍被境外旅客視為複雜的交通工具，尚須自行下載手機應用程式以了解班次時間，實在有不少改善空間。
京都更關注旅遊承載力（carrying capacity）對城市的影響，包括基礎設施、生態環境、社會影響及心理特質等，必要時會減少甚至取消相關祭典與活動的安排，以在旅遊發展與市民生活之間取得更好平衡。相較於此，特區政府與旅遊業界對社會影響評估的長期輕忽，實在讓人失望，其亦僅嘗試做空間上的分流，不是分流至主題公園就是至其他地區，甚至自以為可以毫無限制地接受跨境旅客到來。由於總量太大，加之在部分政黨與傳媒操作下，令人遺憾地使內地旅客成為避之唯恐不及的不受歡迎對象。事實上，中國內地與澳門早已針對景區與城市的旅遊承載力做出相關規定，香港卻仍停留在各說各話或盲目地擴張旅客接待能力，終究會產生不可持續的旅遊生態，以及無法避免的政治與社會對抗。
應避免囿於短期、特定界別利益考量
因此，政府應該要加強景區與當地居民的溝通協調（例如東涌、西九龍與土瓜灣），透過地區民調與訪談來了解市民態度與需求；甚至仿效日本部分城市，重新考慮施行入境稅與住宿稅等措施，一方面減少即日來回的旅客數量，另一方面藉稅收來改善基礎設施；鼓勵深度遊與旅客來源多元化（京都即吸引了不少來自墨西哥與西班牙的旅客）。更重要的是，不論大灣區是不是香港最後的發展機會，又或者質疑「背靠祖國」是不切實際，我們應該要避免囿於短期與特定界別的利益考量，而犧牲了長遠與整體的香港社會利益。
註：Mochizuki, Mami. "Tourist sites tackle 'overtourism'," NHK World-Japan, 11 October 2018.
葉國豪
作者是香港中文大學社會科學院客席講師
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