20190320-陳景祥：有些石頭，是不能隨便搬開的！

陳景祥：有些石頭，是不能隨便搬開的！
2019年3月20日


【明報文章】保安局建議修訂移交逃犯的兩條法例，據保安局長李家超解釋，是為了「堵塞現有兩條法例的法律漏洞，保障社會安全」。對的，移交逃犯的兩條相關法例確有漏洞，而且漏洞存在多年，之所以「按下不表」，是因為牽涉問題複雜，引起爭議的課題至今依然存在，唯有議而不決。

公共行政課有一門理論叫「muddling through」（Charles Lindblom, "The Science of 'Muddling Through' ", 1959年），直譯可以叫「混過去」，但學術翻譯則稱之為漸進主義（incrementalism）。用在公共政策的分析，就是要以漸進式的決策，在現行政策上加以修改（小修小補），逐漸實現決策目標，無謂強行大改。

內地學術界近年也認真研究漸進決策，搜尋「百度」，可以找到如下解釋：「中國的公共政策在實踐中運用的便是漸進決策的模式……不堅持問題的解決必須『正確』或『合乎道德』，只要求管用、可行，是各利益集團一致的結果就行……人的智慧和能力是有限的，作為現實主義者，人們不會經常追求唯一的最佳途徑，一旦發現有可行的途徑，就會停止追求。」

可以說，移交逃犯的問題在回歸後都是「混過去」，沒有辦法「徹底解決」，原因不說自明，「你懂的」。既然解決不了，就只能擱着，用漸進決策的方式，等待更好時機。


沒法解決移犯問題 原因不說自明

政府官員說得大義凜然：法例既有漏洞，自然就要修改，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳云云。然而香港法例「有漏洞」的地方何其多，大如國家安全立法，22年來都立不成，是極其明顯的漏洞，愛國愛港陣營不少人都強烈要求特區政府盡快立法。如此重大漏洞，保安局又為何視而不見？行政長官為何仍不斷說要待「時機成熟」才立法！

很多政策和立法，是想急也急不來的。按《基本法》規定，香港特區獲中央政府授權與外國談判和簽訂移交逃犯協議，但為了「照顧現實」，現行《逃犯條例》並不適用於中國內地及台灣、澳門。1998年時任保安局長葉劉淑儀就中港移交逃犯回應提問時表示，「鑑於內地與香港特區的法律和司法制度存在極大差異，我們必須審慎行事」，並以維護一國兩制和保障港人利益為首要考慮。

保安局向1998年12月3日立法會保安事務委員會會議提交文件，表明特區政府與內地制訂移交逃犯安排時，會依據5項原則，包括「任何移交安排必須獲得香港特區和內地接受」。在該年12月3日的會議上，保安局長還向議員保證，當局與內地完成討論後，會就與內地訂立的移交逃犯安排徵詢公眾意見。

至2001年1月，內地和香港舉行了4輪專家會談，就修改有關制訂移交逃犯安排各相關事項，包括保障措施、共同司法管轄權及有關程序，進行了「深入的討論」，但仍然無法達成處理內地與香港移交逃犯的問題，可見此議題何其棘手！現在保安局建議修例，只有20日公眾諮詢，沒有召集專家探討，貿貿然上馬，難怪遇上重重阻力！

當前的修例建議，源於一宗發生在台灣的兇殺案，涉案男事主事發後逃回本港。由於台灣與香港沒有移交逃犯安排，男疑兇逍遙法外。保安局為修補「法律漏洞」，建議從根本上改變移交逃犯的安排，把條例適用範圍擴展至中國內地和台灣、澳門，並以「一次性」的個案方式，由特首發出「證明書」啟動移交請求，再由法庭審議，刪去原來由立法會審議個案的權力。這些改動，都是對移交逃犯相關兩條法例的重大修改。


李家超斥有人阻修例 是本末倒置

要處理台灣兇案的男疑犯，把他遣送去台灣，可以有其他方法（我在2月20日本欄文章〈頭痛為何不先醫頭？〉也探討過）。原先只需處理發生在台灣的一宗兇殺案，政府卻突然來一次大修法例，捨易取難，但又沒有做足準備工夫，受到各方質疑其實十分合理，李家超局長卻批評「有人千方百計，希望移交不成事，感到失望和傷感」。

我想局長是捉錯用神。他只要仔細看看法律界（尤其是大律師公會的聲明）、商界、外國商會，以及部分建制派議員的回應，就知道大家的擔憂都是有根有據。局長不去仔細研究，反而認為「有人千方百計」阻撓，是完全本末倒置。局長毋須傷感，只要仔細聆聽、用心研究，或許就可以有機會打破目前僵局。


處理移犯三策 皆有難處

目前看來，各方意見中較具代表性的，有上中下三策。上策是對兩條法例不作重大修改，按目前機制，根據現行條文，以附屬法例方式處理，由立法會審議附屬法例，只處理台灣兇殺案，通過之後就移送男疑犯往台灣。由於不需要任何「大動作」，我認為是上策。

下策是大律師公會提出，特區政府修訂《刑事司法管轄權條例》，容許在港調查及審訊類似台灣殺人案的嫌疑犯。我稱之為「下策」，不是要貶低大律師公會的專業意見，而是他們的建議要改動現有的法律安排幅度更大、牽涉面更廣。有法律專家表示，只有主權國家才擁有域外管轄權，即在外地犯案的國民可回國接受調查及審訊；香港要推動有關修例，也需研究基本法，或獲得中央政府授權（參考「眾新聞」〈大律師公會倡改刑事司法管轄權條例 陳文敏：有難度〉，2019年3月8日）。如此改動，引起爭議可能更大。

至於中策，就是在《逃犯條例》附表1的46項罪行類別中，豁免部分條文（例如涉及經濟犯罪或有爭議的罪行），以減少修例造成的震盪。事實上，有些國家在逃犯引渡的罪行類別中，也不是完全執行46項，例如新加坡僅執行21項，其中「與證券及期貨交易有關的罪行」、「與保護知識產權、版權、專利權或商標有關的法律所訂的罪行」，都不在執行之列。我稱之為中策，是因為此議仍然會被某些人士指為「未夠全面」，因為他們認為內地會把政治犯「包裝」成刑事犯，屆時要求港方引渡。但相比之下，豁免或暫不執行某些罪行，應可得到較大支持，造成的震撼較小，故此屬於中策。

其實所謂上中下策，皆有難以克服的難處！不容易處理，移交逃犯的「漏洞」才被迫要擱着22年。政壇有此一說：麥理浩上任港督時請教其前任戴麟趾治港之道，戴督說「不要隨便搬開石頭，會有許多蚊蟲鼠蟻走出來的」！有些石頭，真的不是可以隨便搬開的。

作者是資深傳媒人

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[陳景祥]