20190312-阮穎嫻：財爺脫下戴了15年的金剛圈——然後呢？
阮穎嫻：財爺脫下戴了15年的金剛圈——然後呢？
2019年3月12日
財政司長公布2019/20年度財政預算案，就像雜誌每逢秋冬要做轉季護膚專題、聖誕要做聖誕禮品專題，多年不變，千篇一律，悶出鳥來。今年的新意是：一、赤字預算；二、大灣區；三、200億元買社福舖位。幾年前去過一個學術會議，會內學者說「現在都沒有香港政治了，都是中國政治，不讀中國政治難以理解香港政治」。全港市民熱烈慶祝大灣區殺到來，快沒有香港預算案了，都是大灣區預算案，錢都用在大灣區，光談香港的預算太微不足道了。不過民生無小事，香港以財政儲備計富可敵國，千金未散盡前還是可以講兩句。
20%預算上限的來源
雖然「理財新哲學」口號猶在，但坊間對財政司長的批評，都是無新猷、無哲學，每每運用酌情（discretion）。早年因印花稅急升得到的額外收入「從天而降」（windfall），怎樣處理，沒有一個有原則的說法；香港每年派糖多少，沒有準則，財爺喜歡就派。保留做財爺最大自主性，就是一貫「哲學」。就財政紀律而言，陳茂波在2017年就任時已經說不用把公共開支緊鎖在GDP（本地生產總值）20%內，《基本法》第107條「不是每年收支的緊箍咒，而是存在一些彈性」。
這個金剛圈到底從何而來？以預算案發言計，第一個講的，原來是2002年的梁錦松，2003年又講，2006年到唐英年上場又講，2008年到曾俊華多講一次，直到2012年再提。當年梁錦松提出，是因為特區政府遇上金融風暴、樓市大跌及SARS，經濟衰退致財政緊絀，1998至2004年公共開支佔GDP都超過了20%，但未到21%。可是，即使多年來沒有特別說明，各財政司長還是約定俗成跟住用，自願戴上金剛圈。周星馳在《西遊記大結局之仙履奇緣》裏戴上金剛圈前的經典對白是：「如果非要在這份愛加上一個期限，我希望是，一萬年。」歷屆財政司長，一共戴了15年。
翻查數字，2004年後，只有兩年數字超過20%。2013/14年度數字達21.4%（註1），然後回落；2018/19年度修訂預算為20.2%。今年倘經濟增長有3%，而預測的公共開支不變，可達GDP的22.1%。不過開支數字可以大上大落得緊要，有時部門做不來，錢就不用先批過去，所以要再過一年才知道實際佔多少。
人口老化增加開支無得避
可以預計，人口老化會使開支百分比上升。東亞幾個已發展地區福利開支較西方國家低，很多學者指出其發展型經濟模式固然是一個原因，但新加坡國立大學公共政策教授M. Ramesh同時提出，20年前東亞經濟體人口較年輕，人口老化使福利開支跟隨上升。所指的上升並非說這些國家會變成福利國家，但人口老化壓力將漸與西方睇齊。
於是乎，即使政府沒有額外增加福利，沿用已有的福利制度，當社會有更多高齡人士，老弱傷殘，自然會有更多人墮入福利網。若強行將上限定於GDP 20%，其實是一種倒退。
再看香港盤數，2017年開始教育和社福佔總公共開支增加了不少，醫療及房屋輕微回落，這兩年基建開支所佔百分比，與2017/18年度相比也有顯著回落。可是，未來大興土木，「明日大嶼」屬千億級基建，基建質素及基建維修補養費用增加，未知對其他開支項目的影響。財經事務及庫務局主持的長遠財政計劃工作小組（小組）在2014年發表報告，預計結構性赤字會於2021/22年度出現，政府因而須動用財政儲備彌補不敷之數，財政儲備於2028/29年度耗盡，政府或須借貸以應付入不敷支的情况（註2）。陳茂波預計未來幾年都會有赤字，已宣布將824億元房屋儲備金分4年回撥庫房。若真如小組所述，結構赤字來臨，福利可以削，但基建預算不能減少，都是隱憂，到時反對派可以講句「基建都是人肉堆成的」。
政府的逆周期措施
關於財政哲學，還有一個論點：為什麼政府在好天時派錢，落雨時收遮，而不是好天砍埋落雨柴，待市道不好時發放？這是問為什麼政府做順周期的事？有錢派錢，但金融風暴及SARS後就狂削開支，社福教育醫療都是重災區，令慘况更慘，點解？
有幾個解釋。第一個解釋，是民粹和財政司長無能。當錢太多，政府又不見得會好好運用，市民一定要求派錢。市道不好，就更不好加稅；不想借貸度日，唯有緊縮。基本法第107條有「量入為出」及「與GDP增長率相適應」的緊箍咒。但從以上討論可知條文可用不同方法解讀，各界人士已討論過。
第二是「根深柢固的新自由主義」。「歐豬四國」（葡萄牙、意大利、希臘、西班牙）的人覺得政府福利天經地義，在歐洲談緊縮，須花極大力氣抗衡國民的反對，讓國民慢慢明白情况不可持續。但香港始終比較接受自力更生、依靠家庭的概念，而不是要求政府發放更多福利，並要政府借貸度日。這些觀念自港英時代，根深柢固，近年在某些群體中才有所轉變，認為這是一個既得利益者建構出來的傳說（myth）。
金融風暴和SARS那幾年香港人過得慘，50萬人上街，董建華下台，香港人記憶猶在。當時當然有人要求政府幫助，但政府沒有，這就去到第三點——政體的問題。當香港受到經濟危機打擊時，它仍然沒有債務且有一定財政儲備，但它選擇緊縮。南韓同樣遭受了金融風暴後的嚴重打擊，反而把握機會，繼續其養老金改革並擴大覆蓋範圍，延長失業保障的資格和期限，並增加了社會住房的比例，而這並不是因為南韓受金融風暴打擊較小。東亞比較福利政策的學者認為南韓受打擊後反而增加福利，是因為民主化和公民社會的興起和工會創造了「跨階級福利聯盟」，這有助建立較平等團結的社會福利。
經濟總有周期，香港政府是否應行多一步，更主動地推行逆周期措施，在經濟過熱時調節，在蒼涼時刺激，讓香港這隻周期上落大的小船，在周期過渡較平穩？額外印花稅是一個在經濟過熱時降溫的措施，令大家借貸成數較低是另一種措施。不過，也有個說法是政府正常收稅，再發放正常福利，那已經做到了自動穩定器（automatic stabilizer）的作用，因為經濟好時稅收較多，較少人支取福利；經濟差時稅收減少，更多人跌入福利網，所以根本不需要做什麼就已經是逆周期了。政府應該做幾多，是個要探討的課題。
今次預算案在即時民調得到自2008年來最低分。「鬍鬚」留下大筆儲備，林鄭月娥多謝都嚟唔切，明明「波叔」派糖比鬍鬚伯伯多，明明大家都守財奴，鬍鬚當年也承受不少責難，今天波叔評級更低了。這證明期望管理很重要，做財政司長也要無醜聞，道德潔淨，腳頭好，市民才喜歡。
註1：以財政年度計是21.1%
註2：假設GDP增長為2.8%（基準情境），服務水平每年按歷史趨勢增長
阮穎嫻
作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師
2019年3月12日
財政司長公布2019/20年度財政預算案，就像雜誌每逢秋冬要做轉季護膚專題、聖誕要做聖誕禮品專題，多年不變，千篇一律，悶出鳥來。今年的新意是：一、赤字預算；二、大灣區；三、200億元買社福舖位。幾年前去過一個學術會議，會內學者說「現在都沒有香港政治了，都是中國政治，不讀中國政治難以理解香港政治」。全港市民熱烈慶祝大灣區殺到來，快沒有香港預算案了，都是大灣區預算案，錢都用在大灣區，光談香港的預算太微不足道了。不過民生無小事，香港以財政儲備計富可敵國，千金未散盡前還是可以講兩句。
20%預算上限的來源
雖然「理財新哲學」口號猶在，但坊間對財政司長的批評，都是無新猷、無哲學，每每運用酌情（discretion）。早年因印花稅急升得到的額外收入「從天而降」（windfall），怎樣處理，沒有一個有原則的說法；香港每年派糖多少，沒有準則，財爺喜歡就派。保留做財爺最大自主性，就是一貫「哲學」。就財政紀律而言，陳茂波在2017年就任時已經說不用把公共開支緊鎖在GDP（本地生產總值）20%內，《基本法》第107條「不是每年收支的緊箍咒，而是存在一些彈性」。
這個金剛圈到底從何而來？以預算案發言計，第一個講的，原來是2002年的梁錦松，2003年又講，2006年到唐英年上場又講，2008年到曾俊華多講一次，直到2012年再提。當年梁錦松提出，是因為特區政府遇上金融風暴、樓市大跌及SARS，經濟衰退致財政緊絀，1998至2004年公共開支佔GDP都超過了20%，但未到21%。可是，即使多年來沒有特別說明，各財政司長還是約定俗成跟住用，自願戴上金剛圈。周星馳在《西遊記大結局之仙履奇緣》裏戴上金剛圈前的經典對白是：「如果非要在這份愛加上一個期限，我希望是，一萬年。」歷屆財政司長，一共戴了15年。
翻查數字，2004年後，只有兩年數字超過20%。2013/14年度數字達21.4%（註1），然後回落；2018/19年度修訂預算為20.2%。今年倘經濟增長有3%，而預測的公共開支不變，可達GDP的22.1%。不過開支數字可以大上大落得緊要，有時部門做不來，錢就不用先批過去，所以要再過一年才知道實際佔多少。
人口老化增加開支無得避
可以預計，人口老化會使開支百分比上升。東亞幾個已發展地區福利開支較西方國家低，很多學者指出其發展型經濟模式固然是一個原因，但新加坡國立大學公共政策教授M. Ramesh同時提出，20年前東亞經濟體人口較年輕，人口老化使福利開支跟隨上升。所指的上升並非說這些國家會變成福利國家，但人口老化壓力將漸與西方睇齊。
於是乎，即使政府沒有額外增加福利，沿用已有的福利制度，當社會有更多高齡人士，老弱傷殘，自然會有更多人墮入福利網。若強行將上限定於GDP 20%，其實是一種倒退。
再看香港盤數，2017年開始教育和社福佔總公共開支增加了不少，醫療及房屋輕微回落，這兩年基建開支所佔百分比，與2017/18年度相比也有顯著回落。可是，未來大興土木，「明日大嶼」屬千億級基建，基建質素及基建維修補養費用增加，未知對其他開支項目的影響。財經事務及庫務局主持的長遠財政計劃工作小組（小組）在2014年發表報告，預計結構性赤字會於2021/22年度出現，政府因而須動用財政儲備彌補不敷之數，財政儲備於2028/29年度耗盡，政府或須借貸以應付入不敷支的情况（註2）。陳茂波預計未來幾年都會有赤字，已宣布將824億元房屋儲備金分4年回撥庫房。若真如小組所述，結構赤字來臨，福利可以削，但基建預算不能減少，都是隱憂，到時反對派可以講句「基建都是人肉堆成的」。
政府的逆周期措施
關於財政哲學，還有一個論點：為什麼政府在好天時派錢，落雨時收遮，而不是好天砍埋落雨柴，待市道不好時發放？這是問為什麼政府做順周期的事？有錢派錢，但金融風暴及SARS後就狂削開支，社福教育醫療都是重災區，令慘况更慘，點解？
有幾個解釋。第一個解釋，是民粹和財政司長無能。當錢太多，政府又不見得會好好運用，市民一定要求派錢。市道不好，就更不好加稅；不想借貸度日，唯有緊縮。基本法第107條有「量入為出」及「與GDP增長率相適應」的緊箍咒。但從以上討論可知條文可用不同方法解讀，各界人士已討論過。
第二是「根深柢固的新自由主義」。「歐豬四國」（葡萄牙、意大利、希臘、西班牙）的人覺得政府福利天經地義，在歐洲談緊縮，須花極大力氣抗衡國民的反對，讓國民慢慢明白情况不可持續。但香港始終比較接受自力更生、依靠家庭的概念，而不是要求政府發放更多福利，並要政府借貸度日。這些觀念自港英時代，根深柢固，近年在某些群體中才有所轉變，認為這是一個既得利益者建構出來的傳說（myth）。
金融風暴和SARS那幾年香港人過得慘，50萬人上街，董建華下台，香港人記憶猶在。當時當然有人要求政府幫助，但政府沒有，這就去到第三點——政體的問題。當香港受到經濟危機打擊時，它仍然沒有債務且有一定財政儲備，但它選擇緊縮。南韓同樣遭受了金融風暴後的嚴重打擊，反而把握機會，繼續其養老金改革並擴大覆蓋範圍，延長失業保障的資格和期限，並增加了社會住房的比例，而這並不是因為南韓受金融風暴打擊較小。東亞比較福利政策的學者認為南韓受打擊後反而增加福利，是因為民主化和公民社會的興起和工會創造了「跨階級福利聯盟」，這有助建立較平等團結的社會福利。
經濟總有周期，香港政府是否應行多一步，更主動地推行逆周期措施，在經濟過熱時調節，在蒼涼時刺激，讓香港這隻周期上落大的小船，在周期過渡較平穩？額外印花稅是一個在經濟過熱時降溫的措施，令大家借貸成數較低是另一種措施。不過，也有個說法是政府正常收稅，再發放正常福利，那已經做到了自動穩定器（automatic stabilizer）的作用，因為經濟好時稅收較多，較少人支取福利；經濟差時稅收減少，更多人跌入福利網，所以根本不需要做什麼就已經是逆周期了。政府應該做幾多，是個要探討的課題。
今次預算案在即時民調得到自2008年來最低分。「鬍鬚」留下大筆儲備，林鄭月娥多謝都嚟唔切，明明「波叔」派糖比鬍鬚伯伯多，明明大家都守財奴，鬍鬚當年也承受不少責難，今天波叔評級更低了。這證明期望管理很重要，做財政司長也要無醜聞，道德潔淨，腳頭好，市民才喜歡。
註1：以財政年度計是21.1%
註2：假設GDP增長為2.8%（基準情境），服務水平每年按歷史趨勢增長
阮穎嫻
作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師
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