20200621-什麼人訪問什麼人：拆解英國外交部《香港問題半年報告》——專訪英國前駐港外交官Tim Summers
什麼人訪問什麼人：拆解英國外交部《香港問題半年報告》——專訪英國前駐港外交官Tim Summers
2020年6月21日星期日
【明報專訊】6月11日，英國外交及聯邦事務部正式向英國國會提交有關《中英聯合聲明》在港實施的《香港問題半年報告》（Six-monthly reports on Hong Kong）。是次報告主要涵蓋自去年7月1日至12月31日期間「一國兩制」在香港實施的情况，同時亦記錄了香港自反修例運動以來，直至2020年初的各項事件以及北京政府的舉動。在是次報告中，英國政府明確表明「英國有決心並會繼續支持香港在中英聯合聲明及一國兩制的框架下維持高度自治（The UK remains fully committed to upholding Hong Kong's high degree of autonomy and rights and freedoms under the Joint Declaration and "One Country, Two Systems" framework.） ，並且高調指出北京意圖在香港就「國家安全法」立法將必破壞香港的一國兩制以及三權分立的原則。值得留意的是，英國政府亦首次在報告中明確就英國國民（海外）護照（BNO）表明態度，承諾為護照持有人申請成為英國公民提供路徑。儘管英國政府自1997年起已就香港問題發表了45次報告，然而過往的報告一直較少受到公眾注目，而報告內容亦較少如此明確表達英方立場。
為此，筆者特別聯絡了於香港中文大學中國研究中心任教的夏添恩博士 （Tim Summers）。Tim在1997至2001年間曾出任英國駐港外交官，在2001年後則於英國政府內閣辦公室（Cabinet Office）和英國駐重慶總領事館任職。作為英國外交系統訓練出來的英國前外交官，無疑他的觀點將有助我們從英國外交系統的角度理解英國對港政策以及及後的中英關係發展。
問：Tim，可以講講英國的Six-monthly reports on Hong Kong（《香港問題半年報告》，下稱報告）的背景和對於英國對港政策的實際意義嗎？
答：從1997年7月1日起，英國政府便開始就香港的一國兩制實施情况每6個月撰寫這份報告。報告的前身是英國外交及聯邦事務部每年就殖民地發展的情况而撰寫並提交國會的年度報告。因此，在某種意義上，這份報告是延續了殖民地時期的外交部傳統。然而，在1997年香港主權移交後，報告的功能明顯地起了變化。報告的目的亦成為了英國展示她對前殖民地香港維持關注的憑證。然而，如果回顧早期的報告，其所涵蓋的內容亦有一定程度上的變化。早前的報告主要依照中英聯合聲明中的附件一，陳述香港的各項經濟制度為主。後期，報告集中在香港的政治和憲制發展。總括而言，報告的目的都是展示英國政府對港事務的關注。
英對港政策 非僅取決於報告
問：哪報告是否只是英國政府在形式上顯示對香港的關注？
答：事實上，報告只是反映英國的對港事務的關注和立場。關於香港的政策，很大程度上取決於英國本土的政治形勢，尤其是當香港的政治發展在英國引起朝野的關注，外交部便需要更積極去回應。在我早前出版的文章中，我談及過影響英國香港政策主要有幾個因素：1）英國國內政治（domestic politics）；2）中英關係；3）英港關係。例如2016年發生的李波事件引起了香港以至英國政界關注，英國外交部便作出嚴正聲明，指出北京違反中英聯合聲明。因此，整份報告是英國政府整合不同的事件，並且作出官方回應的途徑。報告因此亦為英國政府提供了機會定期就香港事務發表意見。然而具體上影響英國的政策，仍然取決很多其他的因素。
報告反映英採親示威者立場
問：在今次的報告中，有什麼值得我們特別注意？我個人留意到報告中，英國較多提及「中英聯合聲明的承諾」，然而一直以來英國都提及的「基本法框架」相應減少，這代表着英國的香港政策轉變嗎？
答：的而且確，今次報告較多提及英國對於中英聯合聲明的承諾。相對而言，2016年的報告則主要提及《基本法》的框架，在這比較下可見英國政府是逐漸以1984年簽署的中英聯合聲明作為英國對港政策的依據。尤其是，英國政府特別提及聲明中的具體條文，例如附件一關於香港司法體系和司法獨立的原則，這些都是比以往的報告寫得具體。明顯地，這是因為聲明給予英國政府權利（a right）去關注和評論香港事務。然而，值得討論的是到底英國政府是否認為她有義務（responsibility）去監督聲明的落實。「有權利」和「有義務」兩者存在不同意義。因此，在報告中可見英國政府在行文中較多採用「commitment」一字。早前我亦曾提及報告採用「monitoring the implementation of the Joint Declaration」的字眼，「monitor」正是英國在1997至2014年間較少用的詞語。
另一個方面，相比以往報告較着重在事件的陳述及採取較為「含糊」取態，今次報告中英國政府的態度明顯地相對明確，尤其是對於北京及香港政府和警隊。在整場反修例運動中亦是對示威者表示同情。我會認為報告反映倫敦方面已經採取了親示威者的立場。
問：那麼這報告反映約翰遜政府在香港事務上已決定採取強硬的立場嗎？明顯地，報告比以往強硬，這對英國的香港政策有何啟示？
答：事實上自反修例運動以來，約翰遜政府是較為積極地就香港事務發言。這當然亦因為過去一年香港的政治形勢出現了很大變化。然而，倫敦方面對港立場似乎從2016年起已經更為積極地回應香港政治發展，這反映香港問題已經成為了英國朝野關注的事情。這當然是香港監察（Hong Kong Watch）等組織積極在英國游說的結果。因此，英國政府亦受到壓力需要更積極地、更批判地回應香港事務。同時，英國當然亦存在着相對平衡的聲音（more balancing voice），例如前港督衛奕信多次在上議院發言都表明英國政府應該採取其他更合作的取態。明顯地，現時英國朝野主流意見均認為英國需更批判地回應中方舉動，這亦已成為趨勢。我認為這正正反映英國國內政治與香港問題逐漸結合，而過去20多年來都未受關注的英國國民（海外）護照問題（problem of the BNO）正好是其中一個例子。儘管暫時仍然很難去預計事態的發展，但BNO議題已逐漸成為英國政府其中一項議程（turning to a definite policy change）。
除以BNO回應 英已無計可施
問：剛剛提及到英國將積極地回應香港問題及BNO平權問題，你認為倫敦方面除了就香港事務發言外，還有其他政策選項去回應香港事務嗎？英國會似美國更積極地回應香港的情况嗎？
答：其中一項在英美兩國外交上最大的分野在於，美國的外交政策是以地緣政治作主導；而英國的外交政策則是受商業利益、國內政治及歷史原因所影響。在這個框架下，英美兩國的對華和對港取態都不盡相同。英國並沒有如美國般視中國為戰略競爭對手（Strategic Rivalry），而英國亦非如美國般的強國側重在地緣政治上的較量。然而，對我而言，倫敦有關於BNO的取態更似是回應英國脫歐（Brexit）後的困境，涉及到英國本土對於脫歐後的身分認同問題，特別是所謂「全球英國」（Global Britain）的投射。早前英國外相藍韜文（Dominic Raab）接受英國天空電視（Sky News）訪問時提及BNO，表明「英國歡迎香港的英國國民（海外）護照持有人」。然而，英國長久以來都不是一個一定會歡迎移民的國家 （has not always been a welcoming country for immigrants），英國政府對於BNO的立場某種程度上亦反映英國在脫歐後陷入身分危機的挑戰。而英國就BNO議題的回應，亦反映了除此之外，倫敦方面根本沒有其他的可行辦法回應。倫敦方面就只可以更積極地評論香港的情况（speak loudly），但北京當局亦明顯地不會因為英方更大聲發言而讓步，尤其是在國家安全法的問題上，因為這涉及到北京對於美國等西方國家的印象（perception）。因此，最近英國政府就BNO的立場就反映了倫敦當局的無計可施，而只可以以BNO作回應；如果有其他選項，大概絕不會採取BNO作為回應香港局勢的手段，因為這都有機會會成為約翰遜政府的爛攤子（a mess of policy）。
英不應緊隨美立場
國際游說令問題兩極化
問：早前你在一份期刊發表了一篇文章，談及英國對港政策不應該緊隨美國的立場，反而應該更確切地認清主權移交後北京在港事務的角色，坦白說，這些觀點在我研究1980年代時的英國外交部檔案並不新鮮，你可以再詳述一下嗎？
答：這或許和我的背景多少有關，亦多少反映着英國外交系統的傳統觀點。但我認為這些都是倫敦或香港需要認清的一些重要問題。無疑香港的位置是處於中國邊陲，一直生存在一個複雜的政治經濟環境之中。北京對於香港的事務有決定性的角色，而這些亦非英方或港人可以斷然拒絕。尤其在英國外交系統的傳統觀點是，國家的外交是回應一個現實的世界體系，而非回應一個理想的世界（You've got to deal with the world as it is rather than as you would like it to be）。回顧剛剛發表的《香港問題半年報告》，最令我憂慮的是英國外交部的取態並沒有促進香港與北京對話，反而明確表示對示威者的同情。倫敦的立場似乎只會進一步激化北京的取態，尤其是美國方面亦以強硬立場回應香港局勢，例如《香港人權與民主法》的訂立。暫時無從得知這些法案可以如何具體演變成實際措施協助香港走出困局，但明顯地現時英國政府的取態加劇了北京的疑慮。在國安法的立場上，英美兩國的回應都只會令北京更感到外國勢力干預香港，而香港的利益只會進一步受損。因此，我個人認為，英方及歐盟均不應緊隨華盛頓的立場，反而應更積極促成中美之間的對話。因此，在某種意義上，現時的國際游說似乎正令香港問題更兩極化（more polarized）。特別是，在北京眼中，美國正利用香港制衡中國，而在香港問題日益國際化之下，外國領袖的Stand with Hong Kong亦正不斷加強北京需要就國家安全法立法的意識。於我而言，英國的回應一方面反映了倫敦當局的「great frustration」及無計可施，另一方面似乎亦無助緩解香港問題，除非英國政府的目標僅希望香港問題可以在英國本土換來一些聲音（unless you are very cynical and see the main goal as just being to make some noise because of domestic politics）。
後記
在訪問完成後的下午，在facebook和WhatsApp群組陸續傳來英國內政大臣致函首相約翰遜並倡議BNO港人留英5年後可定居的消息。朋友亦隨即傳來信息：「英國做嘢喇！」然而，BNO是香港需要的答案嗎？如果不是的話，及後的國際線應該如何打下去？又或者應否打下去？國安法立法在即，香港似乎是一個困局。而中美兩國角力下，香港的前景無疑更添變數。晚上，與朋友在馬鞍山聚餐（置身大時代之前，有得聚好聚！）。最近一位朋友經常喃喃自道：「人生到呢個年紀仲有咩好怕？！」無錯！既然香港都已經走到這個階段，橫掂香港人仍然要走下去，有用與無用之爭，仍然有意思嗎？
■問：萬學賢 英國檔案研究者
■答：Dr Tim Summers 香港中文大學中國研究中心講師 1997-2001英國駐港外交官
文 //萬學賢
編輯//馮少榮
fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao
2020年6月21日星期日
【明報專訊】6月11日，英國外交及聯邦事務部正式向英國國會提交有關《中英聯合聲明》在港實施的《香港問題半年報告》（Six-monthly reports on Hong Kong）。是次報告主要涵蓋自去年7月1日至12月31日期間「一國兩制」在香港實施的情况，同時亦記錄了香港自反修例運動以來，直至2020年初的各項事件以及北京政府的舉動。在是次報告中，英國政府明確表明「英國有決心並會繼續支持香港在中英聯合聲明及一國兩制的框架下維持高度自治（The UK remains fully committed to upholding Hong Kong's high degree of autonomy and rights and freedoms under the Joint Declaration and "One Country, Two Systems" framework.） ，並且高調指出北京意圖在香港就「國家安全法」立法將必破壞香港的一國兩制以及三權分立的原則。值得留意的是，英國政府亦首次在報告中明確就英國國民（海外）護照（BNO）表明態度，承諾為護照持有人申請成為英國公民提供路徑。儘管英國政府自1997年起已就香港問題發表了45次報告，然而過往的報告一直較少受到公眾注目，而報告內容亦較少如此明確表達英方立場。
為此，筆者特別聯絡了於香港中文大學中國研究中心任教的夏添恩博士 （Tim Summers）。Tim在1997至2001年間曾出任英國駐港外交官，在2001年後則於英國政府內閣辦公室（Cabinet Office）和英國駐重慶總領事館任職。作為英國外交系統訓練出來的英國前外交官，無疑他的觀點將有助我們從英國外交系統的角度理解英國對港政策以及及後的中英關係發展。
問：Tim，可以講講英國的Six-monthly reports on Hong Kong（《香港問題半年報告》，下稱報告）的背景和對於英國對港政策的實際意義嗎？
答：從1997年7月1日起，英國政府便開始就香港的一國兩制實施情况每6個月撰寫這份報告。報告的前身是英國外交及聯邦事務部每年就殖民地發展的情况而撰寫並提交國會的年度報告。因此，在某種意義上，這份報告是延續了殖民地時期的外交部傳統。然而，在1997年香港主權移交後，報告的功能明顯地起了變化。報告的目的亦成為了英國展示她對前殖民地香港維持關注的憑證。然而，如果回顧早期的報告，其所涵蓋的內容亦有一定程度上的變化。早前的報告主要依照中英聯合聲明中的附件一，陳述香港的各項經濟制度為主。後期，報告集中在香港的政治和憲制發展。總括而言，報告的目的都是展示英國政府對港事務的關注。
英對港政策 非僅取決於報告
問：哪報告是否只是英國政府在形式上顯示對香港的關注？
答：事實上，報告只是反映英國的對港事務的關注和立場。關於香港的政策，很大程度上取決於英國本土的政治形勢，尤其是當香港的政治發展在英國引起朝野的關注，外交部便需要更積極去回應。在我早前出版的文章中，我談及過影響英國香港政策主要有幾個因素：1）英國國內政治（domestic politics）；2）中英關係；3）英港關係。例如2016年發生的李波事件引起了香港以至英國政界關注，英國外交部便作出嚴正聲明，指出北京違反中英聯合聲明。因此，整份報告是英國政府整合不同的事件，並且作出官方回應的途徑。報告因此亦為英國政府提供了機會定期就香港事務發表意見。然而具體上影響英國的政策，仍然取決很多其他的因素。
報告反映英採親示威者立場
問：在今次的報告中，有什麼值得我們特別注意？我個人留意到報告中，英國較多提及「中英聯合聲明的承諾」，然而一直以來英國都提及的「基本法框架」相應減少，這代表着英國的香港政策轉變嗎？
答：的而且確，今次報告較多提及英國對於中英聯合聲明的承諾。相對而言，2016年的報告則主要提及《基本法》的框架，在這比較下可見英國政府是逐漸以1984年簽署的中英聯合聲明作為英國對港政策的依據。尤其是，英國政府特別提及聲明中的具體條文，例如附件一關於香港司法體系和司法獨立的原則，這些都是比以往的報告寫得具體。明顯地，這是因為聲明給予英國政府權利（a right）去關注和評論香港事務。然而，值得討論的是到底英國政府是否認為她有義務（responsibility）去監督聲明的落實。「有權利」和「有義務」兩者存在不同意義。因此，在報告中可見英國政府在行文中較多採用「commitment」一字。早前我亦曾提及報告採用「monitoring the implementation of the Joint Declaration」的字眼，「monitor」正是英國在1997至2014年間較少用的詞語。
另一個方面，相比以往報告較着重在事件的陳述及採取較為「含糊」取態，今次報告中英國政府的態度明顯地相對明確，尤其是對於北京及香港政府和警隊。在整場反修例運動中亦是對示威者表示同情。我會認為報告反映倫敦方面已經採取了親示威者的立場。
問：那麼這報告反映約翰遜政府在香港事務上已決定採取強硬的立場嗎？明顯地，報告比以往強硬，這對英國的香港政策有何啟示？
答：事實上自反修例運動以來，約翰遜政府是較為積極地就香港事務發言。這當然亦因為過去一年香港的政治形勢出現了很大變化。然而，倫敦方面對港立場似乎從2016年起已經更為積極地回應香港政治發展，這反映香港問題已經成為了英國朝野關注的事情。這當然是香港監察（Hong Kong Watch）等組織積極在英國游說的結果。因此，英國政府亦受到壓力需要更積極地、更批判地回應香港事務。同時，英國當然亦存在着相對平衡的聲音（more balancing voice），例如前港督衛奕信多次在上議院發言都表明英國政府應該採取其他更合作的取態。明顯地，現時英國朝野主流意見均認為英國需更批判地回應中方舉動，這亦已成為趨勢。我認為這正正反映英國國內政治與香港問題逐漸結合，而過去20多年來都未受關注的英國國民（海外）護照問題（problem of the BNO）正好是其中一個例子。儘管暫時仍然很難去預計事態的發展，但BNO議題已逐漸成為英國政府其中一項議程（turning to a definite policy change）。
除以BNO回應 英已無計可施
問：剛剛提及到英國將積極地回應香港問題及BNO平權問題，你認為倫敦方面除了就香港事務發言外，還有其他政策選項去回應香港事務嗎？英國會似美國更積極地回應香港的情况嗎？
答：其中一項在英美兩國外交上最大的分野在於，美國的外交政策是以地緣政治作主導；而英國的外交政策則是受商業利益、國內政治及歷史原因所影響。在這個框架下，英美兩國的對華和對港取態都不盡相同。英國並沒有如美國般視中國為戰略競爭對手（Strategic Rivalry），而英國亦非如美國般的強國側重在地緣政治上的較量。然而，對我而言，倫敦有關於BNO的取態更似是回應英國脫歐（Brexit）後的困境，涉及到英國本土對於脫歐後的身分認同問題，特別是所謂「全球英國」（Global Britain）的投射。早前英國外相藍韜文（Dominic Raab）接受英國天空電視（Sky News）訪問時提及BNO，表明「英國歡迎香港的英國國民（海外）護照持有人」。然而，英國長久以來都不是一個一定會歡迎移民的國家 （has not always been a welcoming country for immigrants），英國政府對於BNO的立場某種程度上亦反映英國在脫歐後陷入身分危機的挑戰。而英國就BNO議題的回應，亦反映了除此之外，倫敦方面根本沒有其他的可行辦法回應。倫敦方面就只可以更積極地評論香港的情况（speak loudly），但北京當局亦明顯地不會因為英方更大聲發言而讓步，尤其是在國家安全法的問題上，因為這涉及到北京對於美國等西方國家的印象（perception）。因此，最近英國政府就BNO的立場就反映了倫敦當局的無計可施，而只可以以BNO作回應；如果有其他選項，大概絕不會採取BNO作為回應香港局勢的手段，因為這都有機會會成為約翰遜政府的爛攤子（a mess of policy）。
英不應緊隨美立場
國際游說令問題兩極化
問：早前你在一份期刊發表了一篇文章，談及英國對港政策不應該緊隨美國的立場，反而應該更確切地認清主權移交後北京在港事務的角色，坦白說，這些觀點在我研究1980年代時的英國外交部檔案並不新鮮，你可以再詳述一下嗎？
答：這或許和我的背景多少有關，亦多少反映着英國外交系統的傳統觀點。但我認為這些都是倫敦或香港需要認清的一些重要問題。無疑香港的位置是處於中國邊陲，一直生存在一個複雜的政治經濟環境之中。北京對於香港的事務有決定性的角色，而這些亦非英方或港人可以斷然拒絕。尤其在英國外交系統的傳統觀點是，國家的外交是回應一個現實的世界體系，而非回應一個理想的世界（You've got to deal with the world as it is rather than as you would like it to be）。回顧剛剛發表的《香港問題半年報告》，最令我憂慮的是英國外交部的取態並沒有促進香港與北京對話，反而明確表示對示威者的同情。倫敦的立場似乎只會進一步激化北京的取態，尤其是美國方面亦以強硬立場回應香港局勢，例如《香港人權與民主法》的訂立。暫時無從得知這些法案可以如何具體演變成實際措施協助香港走出困局，但明顯地現時英國政府的取態加劇了北京的疑慮。在國安法的立場上，英美兩國的回應都只會令北京更感到外國勢力干預香港，而香港的利益只會進一步受損。因此，我個人認為，英方及歐盟均不應緊隨華盛頓的立場，反而應更積極促成中美之間的對話。因此，在某種意義上，現時的國際游說似乎正令香港問題更兩極化（more polarized）。特別是，在北京眼中，美國正利用香港制衡中國，而在香港問題日益國際化之下，外國領袖的Stand with Hong Kong亦正不斷加強北京需要就國家安全法立法的意識。於我而言，英國的回應一方面反映了倫敦當局的「great frustration」及無計可施，另一方面似乎亦無助緩解香港問題，除非英國政府的目標僅希望香港問題可以在英國本土換來一些聲音（unless you are very cynical and see the main goal as just being to make some noise because of domestic politics）。
後記
在訪問完成後的下午，在facebook和WhatsApp群組陸續傳來英國內政大臣致函首相約翰遜並倡議BNO港人留英5年後可定居的消息。朋友亦隨即傳來信息：「英國做嘢喇！」然而，BNO是香港需要的答案嗎？如果不是的話，及後的國際線應該如何打下去？又或者應否打下去？國安法立法在即，香港似乎是一個困局。而中美兩國角力下，香港的前景無疑更添變數。晚上，與朋友在馬鞍山聚餐（置身大時代之前，有得聚好聚！）。最近一位朋友經常喃喃自道：「人生到呢個年紀仲有咩好怕？！」無錯！既然香港都已經走到這個階段，橫掂香港人仍然要走下去，有用與無用之爭，仍然有意思嗎？
■問：萬學賢 英國檔案研究者
■答：Dr Tim Summers 香港中文大學中國研究中心講師 1997-2001英國駐港外交官
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