20180916-周日話題：港府房策須呼應民生需要
周日話題：港府房策須呼應民生需要
2018年9月16日
【明報專訊】林鄭月娥當選特首後，我請教一選委關於林鄭未來施政的可能方向。這選委說，房屋政策估計很難有改善。既然歷任特首都難以解決此難題，林鄭無法解決，也不會增加負面觀感。這估計也是理性人的經典假設，房屋政策是棘手的，難有調整的空間，努力改善也不見得會有明顯的效果；而若林鄭宣稱她可以在任內取得很大進展，也可能是空頭支票，徒增一些非議和負面情緒。
當昂貴的土地大辯論得以展開，筆者有些驚訝。不過坊間也有不少聲音認為這是林鄭以諮詢為名來推行其之前已打算推行的政策；也有一些人認為林鄭希望透過民間渠道徵集民意，最終不論結果如何都不會傷及政府的管治威信。筆者暫且不討論這些民間意見的是非對錯，也不想糾纏於一些細節（比如是否填海等等）。筆者想談一下新加坡政府如何看待其土地和房屋政策。雖然之前不少報章文章也提及新加坡相關政策，不過筆者在此地生活後獲得一些一手的訪談資料，訪談對像包括普通民眾和新加坡政府的一些政策制定人員。雖然在人口與土地面積比例與香港相當的情况下，新加坡政府在土地和房屋政策還是有進取之處；而反觀香港，政府從來沒有把房屋政策擺在首位，而且思路和方案都相對較為被動。港府若要取信於民，必須爭取着力解決房屋問題。特別是近年來，香港成為全球地產最貴的城市，長遠來說會影響到各個層面，包括經濟及民眾的幸福。因此，這負資產亟待去除。
新加坡公積金配合房策
組屋基本只賣不租
新加坡公共房屋政策的要義有二﹕一是新加坡中央公積金政策與房屋政策是相互配合的。最早的新加坡中央公積金制度與香港的強積金制度相當，主要是用於應付個人退休生活。而1968年後，新加坡購房者可以用中央公積金的儲蓄來支付首期購房費用。因此年輕夫婦較容易購買房屋，不過近年，年輕夫婦也開始抱怨首置的公共房屋面積也愈來愈小（一千平方呎左右），而他們的父輩購買的組屋面積更大。二是新加坡的公共房屋（組屋）多數是個人擁有產權的，而不是租賃房屋。資產建設的社會政策據稱對增進民眾幸福感和降低社會不平等感有很大的幫助（在不同的國際民調中，新加坡人的幸福指數要高於香港，未知是否與新加坡人口擁有高比率的公共房屋有關）。新加坡還根據個人的身分狀態（公民、永久居民、外國人等）區分民眾在房屋市場上的地位和購買權限（也就是外國人即使在新加坡工作也不可以購買組屋）。這是有秩序、有等級的公共房屋市場。此安排有利於在新加坡的房屋市場上形成一些分割並建立起防火牆（客觀的看，私人房屋市場炙熱時也會影響組屋市場的需求，不過這些影響不像香港的市場如此明顯。香港的私人房屋市場炙熱時，公共房屋的需求大幅上升。而新加坡組屋比例高，建造的數量與人口等因素有很大關係；新加坡中產階級炒房心態也較低，因此，公共房屋和私人房屋市場都有一定的區隔，而且多數情况下價格都是相當平穩）。
對新加坡政府來說，一、公共房屋是最重要的國內公共政策。房屋政策是新加坡執政人民行動黨的重要政績。公共房屋也被賦予多重功能。比如為了讓新加坡各種族之間和平共處，新加坡組屋的居住人口會考慮人口的比例，比如華人、馬來人、印度人及其他種族的比例分布。在一些區域內，華人人口過多，新的華人申請者就不能進入該組屋。另外，與其他有選舉機制的政體一樣，新加坡也將組屋選民的地理劃分作為選舉工程來推進。因此，土地和房屋政策是民眾與政府之間一項重要的隱性契約。這份契約在華人社會如內地和香港飽受房屋價格上升困擾的時候變得更為突出。新加坡人聚會時常常提起這些政績和他們引以為豪的房屋政策。因此，土地和房屋政策中的一些負面因素就會淡化。比如新加坡的填海工程就在公共政策辯論中被說成利處多多的政策而鮮有爭議。這對許多港人來說是不可思議的。
看重推動經濟提高國民生活水準
二、新加坡政府對推進經濟發展和提高民眾的生活水準是毫不含糊的。作為長期一黨執政的地區，經濟績效是最能說服民眾投執政黨一票的。對於民眾來說，人們在房屋開支方面較為節省，餘下的可支配收入就可以流入零售業、飲食業和娛樂業等。而這些行業的興旺也給基層帶來大量的就業機會。香港在這方面做得不錯，不過與新加坡相比，還是有較大的差別。新加坡組屋附近的小販中心，是平民百姓用餐的地方，比如海南雞飯一份5元新加坡幣（相當於30元港幣）。這與公共房屋商舖的租金相當便宜有關。此外，新加坡仍然保持着一定比例的製造業。這也是新加坡政府一直堅持的路線，因為公共房屋的便宜，不少產業工人不需要向僱主要求很高的工資，而相對來說，僱主也可以有一定的空間創造更多利潤、發展工業。這些都是香港早年發達的原因之一，不過近年來的優勢在地產經濟過度活躍的情况下受到嚴重影響。要注意的是，新加坡政府對經濟發展的解釋並不是每年GDP增長5%（香港一些政策制定者在這方面有誤解），而是各個產業的均衡發展再加就業機會的增加。地產經濟固然增加部分有房人士的財富，不過新加坡政府在這方面除了鼓勵居民從公私房屋中受益，而且還很認真考慮地產經濟旺盛對經濟的負面效應。因此，在許多土地和房屋政策方面，新加坡走在香港之前。比如新加坡在2012年推出買家印花稅，之後香港在面對同樣的挑戰下滯後一年多才推動。筆者沒有意圖肯定新加坡推出的每項土地和房屋政策，不過新加坡政府在管治房屋政策方面確實敏銳、果斷和勇於擔責。
現况下堅持不干預 變相無為
香港回歸中國之後在房屋問題上反而惡化，有一些重要的外因，一是亞洲金融危機和SARS重創香港經濟，香港政府為了穩定經濟（特別是保證部分中產和富裕人士的利益），在房屋政策上沒有着力發展和擴大公共房屋的比例，而導致住房惡化，特別是公屋等候期拉長及劏房住房人數的增加。這不能歸因於市場的惡，而應該是政府政策的不當。二是內地經濟體量的快速增大，富裕階層人士增加，因此大量的資金流向香港的地產。而香港政府在知道相關數據的情况下延遲出手，錯過一些地產調控的時機。在這方面也有一些利益集團比如地產商與政府之間互動的原因，一些地產商一直認為香港政府若增加內地人買樓成本是違反市場規則的。而此後政府推出另一極端版本的「港人港地」也證明沒有效果。面對一個巨大的經濟體，而香港的經濟體是相對細小的，若允許一些套利行為（有些內地官員及商人在香港購買房屋後不僅有升值的空間，還有洗錢的空間），一些溫和的政策是難以奏效的。在這種背景下還堅持「不干預原則」及尊重市場規則，只是一種變相的政府「無為」。
而新加坡將房屋政策作為頭號公共政策，對民眾的住房改善不遺餘力。任何有可能危及到民眾住房的外界因素，新加坡政府都很敏銳應對。就像筆者一個司機朋友所說，之前有幾年的周末，他都是陪同內地客人在新加坡看房，不少客人拿着大袋的現金進行交易。大量內地資金進入私人房屋市場，推高房屋價格。更重要的是，新加坡市民開始抱怨此類行為。客觀的說，這不是新加坡人的排華行為，而是市民感受到生活變化後的自然反應。新加坡政府在此方面有些教訓，因此當政府意識到問題嚴重後，推出多項政策，達到遏制內地資金炒房的效果。現在該司機朋友說周末多了一些來休閑旅遊的內地豪客，少了內地購房客。概括而言，新加坡政府不會在乎一些教條、陳舊的看法，特別是關乎頭號民生議題——土地和房屋政策上。因此，雖然有各種可值檢討之處，新加坡政府在保證住房和遏制房價方面還是有不錯的成就。近年來，新加坡的年輕人對房屋市場也有一些與長輩不同的看法，特別是對居住空間收縮及人口增加的憂慮；不過與香港的年輕人相比，他們在住房方面的負擔確實是少了很多。
港府決策目標太多 照顧各種利益
而香港政府在公共政策的決策方面有太多的目標和照顧各種利益。比如在粉嶺高爾夫球場的立場上，不少政府人士態度模糊、立場搖擺，而一些所謂的專業人士把保留高爾夫球場與香港的國際地位結合起來。而如此牽強的理由也能被一些公共政策制定的人士所接受。而國際人士佔人口比例比香港更多的新加坡，高爾夫球場一般細小，而且近年來的做法是高爾夫球場土地合約到期後不會得到續約。港式民主的有趣之處就在於人人都可以有聲音，而一些利益團體的聲音往往更大。因此，保留如此大面積的高爾夫球場可以被接受，而大多數民眾清晰一致的聲音卻不能被採納。而新加坡的選舉政治很清晰的反映了民眾的喜好。普通民眾需要寬敞的住房，而不是昂貴的高爾夫球運動，這樣的取態自然會影響新加坡政府。而政府也在權衡利弊下，做出一些明智的決策。
當筆者去年初在香港教育大學委託一民調機構進行香港人收入再分配的調查時，發現83.7%的香港受訪者支持增加公營房屋開支，而民眾在勾此選項之前是被告知增加開支有可能會增加稅負的（仔細分析其他的一些社會政策開支，多數都沒有公共房屋這麼受歡迎。比如只有28.8%的受訪者支持增加綜合社會保障援助）。因此，在這種背景下，民眾的意向清晰明白，而政府繼續保留高爾夫球場、不願意觸動棕地等複雜問題，這會給土地大辯論帶來很負面的影響。填海是二三十年後的收益，而普羅大眾現在仍然面對炙熱的地產市場，因此，與民意相逆、以為政府官員比民眾更懂得選擇的土地和房屋政策會給香港的政經發展帶來不良影響。
文//吳木鑾（新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授）
編輯// 曾祥泰
fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao
2018年9月16日
【明報專訊】林鄭月娥當選特首後，我請教一選委關於林鄭未來施政的可能方向。這選委說，房屋政策估計很難有改善。既然歷任特首都難以解決此難題，林鄭無法解決，也不會增加負面觀感。這估計也是理性人的經典假設，房屋政策是棘手的，難有調整的空間，努力改善也不見得會有明顯的效果；而若林鄭宣稱她可以在任內取得很大進展，也可能是空頭支票，徒增一些非議和負面情緒。
當昂貴的土地大辯論得以展開，筆者有些驚訝。不過坊間也有不少聲音認為這是林鄭以諮詢為名來推行其之前已打算推行的政策；也有一些人認為林鄭希望透過民間渠道徵集民意，最終不論結果如何都不會傷及政府的管治威信。筆者暫且不討論這些民間意見的是非對錯，也不想糾纏於一些細節（比如是否填海等等）。筆者想談一下新加坡政府如何看待其土地和房屋政策。雖然之前不少報章文章也提及新加坡相關政策，不過筆者在此地生活後獲得一些一手的訪談資料，訪談對像包括普通民眾和新加坡政府的一些政策制定人員。雖然在人口與土地面積比例與香港相當的情况下，新加坡政府在土地和房屋政策還是有進取之處；而反觀香港，政府從來沒有把房屋政策擺在首位，而且思路和方案都相對較為被動。港府若要取信於民，必須爭取着力解決房屋問題。特別是近年來，香港成為全球地產最貴的城市，長遠來說會影響到各個層面，包括經濟及民眾的幸福。因此，這負資產亟待去除。
新加坡公積金配合房策
組屋基本只賣不租
新加坡公共房屋政策的要義有二﹕一是新加坡中央公積金政策與房屋政策是相互配合的。最早的新加坡中央公積金制度與香港的強積金制度相當，主要是用於應付個人退休生活。而1968年後，新加坡購房者可以用中央公積金的儲蓄來支付首期購房費用。因此年輕夫婦較容易購買房屋，不過近年，年輕夫婦也開始抱怨首置的公共房屋面積也愈來愈小（一千平方呎左右），而他們的父輩購買的組屋面積更大。二是新加坡的公共房屋（組屋）多數是個人擁有產權的，而不是租賃房屋。資產建設的社會政策據稱對增進民眾幸福感和降低社會不平等感有很大的幫助（在不同的國際民調中，新加坡人的幸福指數要高於香港，未知是否與新加坡人口擁有高比率的公共房屋有關）。新加坡還根據個人的身分狀態（公民、永久居民、外國人等）區分民眾在房屋市場上的地位和購買權限（也就是外國人即使在新加坡工作也不可以購買組屋）。這是有秩序、有等級的公共房屋市場。此安排有利於在新加坡的房屋市場上形成一些分割並建立起防火牆（客觀的看，私人房屋市場炙熱時也會影響組屋市場的需求，不過這些影響不像香港的市場如此明顯。香港的私人房屋市場炙熱時，公共房屋的需求大幅上升。而新加坡組屋比例高，建造的數量與人口等因素有很大關係；新加坡中產階級炒房心態也較低，因此，公共房屋和私人房屋市場都有一定的區隔，而且多數情况下價格都是相當平穩）。
對新加坡政府來說，一、公共房屋是最重要的國內公共政策。房屋政策是新加坡執政人民行動黨的重要政績。公共房屋也被賦予多重功能。比如為了讓新加坡各種族之間和平共處，新加坡組屋的居住人口會考慮人口的比例，比如華人、馬來人、印度人及其他種族的比例分布。在一些區域內，華人人口過多，新的華人申請者就不能進入該組屋。另外，與其他有選舉機制的政體一樣，新加坡也將組屋選民的地理劃分作為選舉工程來推進。因此，土地和房屋政策是民眾與政府之間一項重要的隱性契約。這份契約在華人社會如內地和香港飽受房屋價格上升困擾的時候變得更為突出。新加坡人聚會時常常提起這些政績和他們引以為豪的房屋政策。因此，土地和房屋政策中的一些負面因素就會淡化。比如新加坡的填海工程就在公共政策辯論中被說成利處多多的政策而鮮有爭議。這對許多港人來說是不可思議的。
看重推動經濟提高國民生活水準
二、新加坡政府對推進經濟發展和提高民眾的生活水準是毫不含糊的。作為長期一黨執政的地區，經濟績效是最能說服民眾投執政黨一票的。對於民眾來說，人們在房屋開支方面較為節省，餘下的可支配收入就可以流入零售業、飲食業和娛樂業等。而這些行業的興旺也給基層帶來大量的就業機會。香港在這方面做得不錯，不過與新加坡相比，還是有較大的差別。新加坡組屋附近的小販中心，是平民百姓用餐的地方，比如海南雞飯一份5元新加坡幣（相當於30元港幣）。這與公共房屋商舖的租金相當便宜有關。此外，新加坡仍然保持着一定比例的製造業。這也是新加坡政府一直堅持的路線，因為公共房屋的便宜，不少產業工人不需要向僱主要求很高的工資，而相對來說，僱主也可以有一定的空間創造更多利潤、發展工業。這些都是香港早年發達的原因之一，不過近年來的優勢在地產經濟過度活躍的情况下受到嚴重影響。要注意的是，新加坡政府對經濟發展的解釋並不是每年GDP增長5%（香港一些政策制定者在這方面有誤解），而是各個產業的均衡發展再加就業機會的增加。地產經濟固然增加部分有房人士的財富，不過新加坡政府在這方面除了鼓勵居民從公私房屋中受益，而且還很認真考慮地產經濟旺盛對經濟的負面效應。因此，在許多土地和房屋政策方面，新加坡走在香港之前。比如新加坡在2012年推出買家印花稅，之後香港在面對同樣的挑戰下滯後一年多才推動。筆者沒有意圖肯定新加坡推出的每項土地和房屋政策，不過新加坡政府在管治房屋政策方面確實敏銳、果斷和勇於擔責。
現况下堅持不干預 變相無為
香港回歸中國之後在房屋問題上反而惡化，有一些重要的外因，一是亞洲金融危機和SARS重創香港經濟，香港政府為了穩定經濟（特別是保證部分中產和富裕人士的利益），在房屋政策上沒有着力發展和擴大公共房屋的比例，而導致住房惡化，特別是公屋等候期拉長及劏房住房人數的增加。這不能歸因於市場的惡，而應該是政府政策的不當。二是內地經濟體量的快速增大，富裕階層人士增加，因此大量的資金流向香港的地產。而香港政府在知道相關數據的情况下延遲出手，錯過一些地產調控的時機。在這方面也有一些利益集團比如地產商與政府之間互動的原因，一些地產商一直認為香港政府若增加內地人買樓成本是違反市場規則的。而此後政府推出另一極端版本的「港人港地」也證明沒有效果。面對一個巨大的經濟體，而香港的經濟體是相對細小的，若允許一些套利行為（有些內地官員及商人在香港購買房屋後不僅有升值的空間，還有洗錢的空間），一些溫和的政策是難以奏效的。在這種背景下還堅持「不干預原則」及尊重市場規則，只是一種變相的政府「無為」。
而新加坡將房屋政策作為頭號公共政策，對民眾的住房改善不遺餘力。任何有可能危及到民眾住房的外界因素，新加坡政府都很敏銳應對。就像筆者一個司機朋友所說，之前有幾年的周末，他都是陪同內地客人在新加坡看房，不少客人拿着大袋的現金進行交易。大量內地資金進入私人房屋市場，推高房屋價格。更重要的是，新加坡市民開始抱怨此類行為。客觀的說，這不是新加坡人的排華行為，而是市民感受到生活變化後的自然反應。新加坡政府在此方面有些教訓，因此當政府意識到問題嚴重後，推出多項政策，達到遏制內地資金炒房的效果。現在該司機朋友說周末多了一些來休閑旅遊的內地豪客，少了內地購房客。概括而言，新加坡政府不會在乎一些教條、陳舊的看法，特別是關乎頭號民生議題——土地和房屋政策上。因此，雖然有各種可值檢討之處，新加坡政府在保證住房和遏制房價方面還是有不錯的成就。近年來，新加坡的年輕人對房屋市場也有一些與長輩不同的看法，特別是對居住空間收縮及人口增加的憂慮；不過與香港的年輕人相比，他們在住房方面的負擔確實是少了很多。
港府決策目標太多 照顧各種利益
而香港政府在公共政策的決策方面有太多的目標和照顧各種利益。比如在粉嶺高爾夫球場的立場上，不少政府人士態度模糊、立場搖擺，而一些所謂的專業人士把保留高爾夫球場與香港的國際地位結合起來。而如此牽強的理由也能被一些公共政策制定的人士所接受。而國際人士佔人口比例比香港更多的新加坡，高爾夫球場一般細小，而且近年來的做法是高爾夫球場土地合約到期後不會得到續約。港式民主的有趣之處就在於人人都可以有聲音，而一些利益團體的聲音往往更大。因此，保留如此大面積的高爾夫球場可以被接受，而大多數民眾清晰一致的聲音卻不能被採納。而新加坡的選舉政治很清晰的反映了民眾的喜好。普通民眾需要寬敞的住房，而不是昂貴的高爾夫球運動，這樣的取態自然會影響新加坡政府。而政府也在權衡利弊下，做出一些明智的決策。
當筆者去年初在香港教育大學委託一民調機構進行香港人收入再分配的調查時，發現83.7%的香港受訪者支持增加公營房屋開支，而民眾在勾此選項之前是被告知增加開支有可能會增加稅負的（仔細分析其他的一些社會政策開支，多數都沒有公共房屋這麼受歡迎。比如只有28.8%的受訪者支持增加綜合社會保障援助）。因此，在這種背景下，民眾的意向清晰明白，而政府繼續保留高爾夫球場、不願意觸動棕地等複雜問題，這會給土地大辯論帶來很負面的影響。填海是二三十年後的收益，而普羅大眾現在仍然面對炙熱的地產市場，因此，與民意相逆、以為政府官員比民眾更懂得選擇的土地和房屋政策會給香港的政經發展帶來不良影響。
文//吳木鑾（新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授）
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