20190929-周日話題：特赦、真相與和解，南非的轉型正義模式
周日話題：特赦、真相與和解，南非的轉型正義模式
2019年9月29日星期日
1997年，南非警察 Jeff Benzien 在真相與和解委員會聽證會示範如何施暴。（網上圖片）
【明報專訊】轉型正義的核心問題是：轉型後的新政府該如何處理舊政府作出或容許的各種暴行而造成的問題？例如，納粹德國在掌政期間試圖滅絕猶太人，戰後的德國政府該如何應對？南非白人政府自二戰後實施的種族隔離政策以各種手段迫害黑人及其他有色人種（the colored），新的南非民主政府又該怎樣處理？
沒有任何一個國家嘗試複製他國的做法。每個國家的處境不一，例如該社會的文化特徵、舊政府侵害人權的程度、新政府擁有的資源、舊政府要員（特別是前軍方人物）對新政府的影響力、新政府所面對的內外壓力等等。因此，有人認為轉型正義的挑戰就是在種種條件限制下，嘗試在應報（retribution）、修補（reparation）、和解、穩定社會秩序、鞏固根基未穩的民主制度（假如該轉型是指民主化）等眾多價值之間找到平衡，而不同國家有着不同的平衡之道。
南非的「真相與和解委員會」
德國和南非正正採取不同的轉型正義模式。二戰後盟軍決定以審判及嚴懲戰犯的方式杜絕納粹復興，這就是有名的紐倫堡大審判。我們偶爾聽到有人主張要將某某「送到紐倫堡」，也就是表示必須追究、絕不姑息的意思。而曼德拉（Nelson Mandela）為首的南非政府則更重視寬恕及和解等價值，哪怕這意味着犯罪者未必會得到應有的懲罰。
紐倫堡大審判至少有兩點為人詬病。第一，這是「勝利者的正義」（victor's justice）的表現。為了以法律制裁納粹德國的戰犯，戰勝國主導的審判法庭確立「紐倫堡原則」並回溯追究二戰時的戰爭罪行。第二，紐倫堡大審判進一步激起兩個陣營（德國內信奉反猶納粹與否）之間的仇恨，這不僅無助團結大眾，反而進一步撕裂社會。
由此來看，南非的模式顯得更為吸引：強調寬恕而非懲罰加害者的做法既展現出勝利者並沒有仗勢凌人，亦有助爭取白人精英階層的支持，得以重建社會。在近月，社會開始有人建議參考南非以和解及寬恕為主的模式，處理香港社會當下的警權及示威爭議問題。但所謂的「南非模式」是否只談寬恕？它的成效又如何？
在南非轉型正義模式之中，最重要的機構就是在1995年成立，由時任總統曼德拉授權、地位崇高的圖圖大主教（Archbishop Desmond Tutu）所領導的「真相與和解委員會」（Truth and Reconciliation Commission，下稱真和委）。以調查真相為目的的委員會絕非由南非獨創。據學者統計，自1974年起，至少37個國家成立了類似的組織。南非「真和委」下設3個委員會，分別是「人權侵害處理委員會」（The Human Rights Violations Committee）、「賠償與復權委員會」（The Reparation and Rehabilitation Committee）、「特赦處理委員會」（The Amnesty Committee）。
加害者以真相換特赦
南非模式的最大特點在於其「有條件特赦」（conditional amnesty）設計。圖圖大主教明言「紐倫堡模式」不適用於南非，同時又避免採用智利強調「過去就讓它過去」、全國特赦的轉型模式，所以嘗試「以真相換取赦免」的方法。簡而言之，根據《促進國家統一及和解法案》（Promotion of National Unity and Reconciliation Act 34 of 1995，下稱《法案》），人權侵害者可以向特赦處理委員會提出申請，而如果委員會相信該申請者：
（a） 滿足《法案》的一切要求（例如提交書面申請、宣誓等）；
（b） 根據「內爾高原則」（The Norgaard Principles）的其中一項條款，侵害人權的行為帶有政治目的（associated with a political objective）（例如攻擊的對象是政府的建築物而不是無差別傷害平民、不是因為私怨而攻擊他人）；
（c） 申請人坦誠公開一切相關的事實（a full disclosure of all the relevant facts），就會予以特赦。（值得一提的是，「對自己侵害人權的行為表示悔意」並不屬特赦條件之一。）特赦處理委員會也會把相關的個案交給賠償與復權委員會。
常有人視南非真和委為實現修復式正義（restorative justice）的典範。即使在南非這個從宗教（天主教）及哲學（南非哲學以「烏班圖」（ubuntu）這概念為本，相近於「仁」的精神）思想都強調「愛」的國家，受害者及他們的家屬朋友還是無法輕易諒解及寬恕加害者。至少，加害者需要公開真相，還受害人一個公道，甚至盡可能予以賠償（賠償與復權委員會只有建議補償的權力，而因新政府資源不足，所以補償往往有限）。儘管有些受害者或其家屬不願重提舊事，但普遍民眾更積極參與由人權侵害處理委員會在全國各地舉辦的公開聽證會，一方面訴說自己的遭遇，另一方面向其他受害者的苦况表示痛惜，讓他們有走下去的勇氣和力量。
在真和委的設計中，受惠的還包括曾經的加害者。透過公開真相，加害者重新面對過去的自己，反思自己的所作所為。在很多時候，相關的受害者及其家屬會在聽證會及審訊出現，雙方甚至可能安排事後會面，而如果獲得受害者一方的原諒，加害者在心理上也會好過一點。 例如惡名昭彰的德考克（Eugene de Kock）就在人權侵害調查委員會舉辦的公開聽證會後與受害人的太太見面並得到她們的原諒。
修復式正義的支持者深信如果沒有好好修補關係及團結大眾，社會就不可能重建及向前。這種關係修補包括兩方面：第一，加害者及受害者（或其家屬）之間，屬個人層面的，這可能在坦誠交代真相的過程中實現；第二，個人對社會的信任和認可，這種信任則透過令大眾明白新政府與實行種族隔離政策的白人政府有別而建立。
無申請特赦的動機
南非的做法往往被譽為極為成功的模式。的確，在不同的訪問調查中，大部分南非民眾都滿意真和委的表現。例如，它幫助南非避免內戰爆發，鞏固了民主政府及增強其認受性等。但在近年，學界開始反省真和委的不足，也希望由此可以幫助借鑑南非經驗的其他國家能更好地實現轉型正義。
在7112份特赦請求中，特赦處理委員會只批准了大約16%的申請。而叫人意外的是，在委員會判斷為特赦申請者嚴重侵犯人權，故必須以聽證形式處理的申請（hearable matters）之中，申請者主要都是反對種族隔離政策的黑人，而只有不足四分之一的申請者是當時國家安全部門負責打擊異見者的人員。我們可以觀察到，儘管真和委由德高望重的圖圖大主教主持，還是有很多的人權侵害者，特別是種族隔離政府的加害者，不清楚或不信任這種「以真相換取諒解甚至特赦」的具體做法。
南非真和委拋出了「真相換取特赦」的方案，但這同時也表示，如果加害者本來就不擔心自己會被清算，他們坦誠供出真相的動機也大減。這情况正正在南非出現。自80年代起，種族隔離政府已經開始有系統地銷毁了大量檔案和紀錄，這令新政府難以調查，也加重了興訟的難度。而且，種族隔離政府的白人官員往往能以高價聘請頂尖律師為自己辯護脫罪（南非真和委未能定罪任何一位種族隔離時期的政治領袖），所以真和委提出的方案對他們而言可謂毫無吸引力。這些因素也間接解釋了為什麼申請特赦的往往是反抗種族隔離政府的黑人，而不是鎮壓他們的政府員工。一旦「真相」並不全面（特別是關於白人政府迫害黑人的部分嚴重缺失，難以還原真相），和解的範圍及程度也成疑。
又有時候，真相不一定有助和解：南非人愈是清楚政府的行徑多麼令人髮指，就愈是難放下過去，寬恕加害者及背後下令及支持加害行徑的政府。在這種衝突面前，有人認為真和委為了「和解」而犧牲「真相」：在報告書中把各種暴行主要歸因於少數的害群之馬，而有淡化制度問題之嫌。
民主體制令受害者有信心
指出南非真和委的局限並不意味南非模式毫無參考價值，只代表我們應該更謹慎衡量當中的得失、決定成敗的條件與因素等，並思考到底當中有什麼（及有多少）可以應用到香港面對的問題上。
在上文我把修復關係分作兩個層次來討論：：個人與個人之間的以及個人與社會之間的。自小以來，我們就常被灌輸「寬恕」的重要，而這可能令我們更傾向於實行修復式正義。但是，我們必須區分開「在威權時期寬恕加害者」及「在非威權時期寬恕作惡者」，認清在不同背景下，主張寬恕所產生的不同意義。在威權社會下，加害者作惡是常態（wrongdoing is the rule and not the exception），加害者甚至可能得到體制的保護及鼓勵。而寬恕之所以合理，原因之一在於我們願意承認人的不完美，會偶爾犯錯傷害別人，我們亦希望這次寬恕他人，在他日自己犯錯時會得到對方的寬大對待。這一點是否適用於威權制度下的惡行仍有待商榷。
而且，在問題根源解決前便極力主張寬恕與和解，似乎把道德責任置於受害者之上，忽視了受害者為自己及其他受害人的遭遇而憤怒、拒絕寬恕的正當性。這些都是我們必須慎重考慮的。
至於在個人與社會的關係建立方面，我們不能忘記，南非真和委的成功必須歸功於當時的南非已成民主社會的事實，令受害者相信政府不會再支持那殘害黑人的體制、不會再任由加害者肆意妄為。為了實現轉型正義而設立的真和委，清楚地向南非民眾及全世界展示新政府與舊有威權政府的差別。盡管圖圖大主教強調寬恕與和解，他卻反對我們忘記種族隔離制度之惡。在長達7卷的真和委報告書中，他在第一卷已表明：「我們永遠不能忘記（過往種族隔離）這制度本身就是邪惡、違反人性、把無數人貶為二等甚至是三等公民。在它的眾多惡行之中，最嚴重的無過於它侮辱及摧毁受害者的自尊、自信及尊嚴的力量。」（It can never be forgotten that the system itself was evil, inhumane and degrading for the many millions who became its second and third class citizens. Amongst its many crimes, perhaps the greatest was its power to humiliate, to denigrate and to remove the self-confidence, self-esteem, and dignity of its millions of victims.）
只有徹底地改革舊有的惡制、建立真正平等地尊重每一個人的制度及社會，才能真正給予人民信心、才有望修補及和解。
文//蔡子俊（香港中文大學通識教育部）
編輯//何敏慧
fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao
2019年9月29日星期日
1997年，南非警察 Jeff Benzien 在真相與和解委員會聽證會示範如何施暴。（網上圖片）
【明報專訊】轉型正義的核心問題是：轉型後的新政府該如何處理舊政府作出或容許的各種暴行而造成的問題？例如，納粹德國在掌政期間試圖滅絕猶太人，戰後的德國政府該如何應對？南非白人政府自二戰後實施的種族隔離政策以各種手段迫害黑人及其他有色人種（the colored），新的南非民主政府又該怎樣處理？
沒有任何一個國家嘗試複製他國的做法。每個國家的處境不一，例如該社會的文化特徵、舊政府侵害人權的程度、新政府擁有的資源、舊政府要員（特別是前軍方人物）對新政府的影響力、新政府所面對的內外壓力等等。因此，有人認為轉型正義的挑戰就是在種種條件限制下，嘗試在應報（retribution）、修補（reparation）、和解、穩定社會秩序、鞏固根基未穩的民主制度（假如該轉型是指民主化）等眾多價值之間找到平衡，而不同國家有着不同的平衡之道。
南非的「真相與和解委員會」
德國和南非正正採取不同的轉型正義模式。二戰後盟軍決定以審判及嚴懲戰犯的方式杜絕納粹復興，這就是有名的紐倫堡大審判。我們偶爾聽到有人主張要將某某「送到紐倫堡」，也就是表示必須追究、絕不姑息的意思。而曼德拉（Nelson Mandela）為首的南非政府則更重視寬恕及和解等價值，哪怕這意味着犯罪者未必會得到應有的懲罰。
紐倫堡大審判至少有兩點為人詬病。第一，這是「勝利者的正義」（victor's justice）的表現。為了以法律制裁納粹德國的戰犯，戰勝國主導的審判法庭確立「紐倫堡原則」並回溯追究二戰時的戰爭罪行。第二，紐倫堡大審判進一步激起兩個陣營（德國內信奉反猶納粹與否）之間的仇恨，這不僅無助團結大眾，反而進一步撕裂社會。
由此來看，南非的模式顯得更為吸引：強調寬恕而非懲罰加害者的做法既展現出勝利者並沒有仗勢凌人，亦有助爭取白人精英階層的支持，得以重建社會。在近月，社會開始有人建議參考南非以和解及寬恕為主的模式，處理香港社會當下的警權及示威爭議問題。但所謂的「南非模式」是否只談寬恕？它的成效又如何？
在南非轉型正義模式之中，最重要的機構就是在1995年成立，由時任總統曼德拉授權、地位崇高的圖圖大主教（Archbishop Desmond Tutu）所領導的「真相與和解委員會」（Truth and Reconciliation Commission，下稱真和委）。以調查真相為目的的委員會絕非由南非獨創。據學者統計，自1974年起，至少37個國家成立了類似的組織。南非「真和委」下設3個委員會，分別是「人權侵害處理委員會」（The Human Rights Violations Committee）、「賠償與復權委員會」（The Reparation and Rehabilitation Committee）、「特赦處理委員會」（The Amnesty Committee）。
加害者以真相換特赦
南非模式的最大特點在於其「有條件特赦」（conditional amnesty）設計。圖圖大主教明言「紐倫堡模式」不適用於南非，同時又避免採用智利強調「過去就讓它過去」、全國特赦的轉型模式，所以嘗試「以真相換取赦免」的方法。簡而言之，根據《促進國家統一及和解法案》（Promotion of National Unity and Reconciliation Act 34 of 1995，下稱《法案》），人權侵害者可以向特赦處理委員會提出申請，而如果委員會相信該申請者：
（a） 滿足《法案》的一切要求（例如提交書面申請、宣誓等）；
（b） 根據「內爾高原則」（The Norgaard Principles）的其中一項條款，侵害人權的行為帶有政治目的（associated with a political objective）（例如攻擊的對象是政府的建築物而不是無差別傷害平民、不是因為私怨而攻擊他人）；
（c） 申請人坦誠公開一切相關的事實（a full disclosure of all the relevant facts），就會予以特赦。（值得一提的是，「對自己侵害人權的行為表示悔意」並不屬特赦條件之一。）特赦處理委員會也會把相關的個案交給賠償與復權委員會。
常有人視南非真和委為實現修復式正義（restorative justice）的典範。即使在南非這個從宗教（天主教）及哲學（南非哲學以「烏班圖」（ubuntu）這概念為本，相近於「仁」的精神）思想都強調「愛」的國家，受害者及他們的家屬朋友還是無法輕易諒解及寬恕加害者。至少，加害者需要公開真相，還受害人一個公道，甚至盡可能予以賠償（賠償與復權委員會只有建議補償的權力，而因新政府資源不足，所以補償往往有限）。儘管有些受害者或其家屬不願重提舊事，但普遍民眾更積極參與由人權侵害處理委員會在全國各地舉辦的公開聽證會，一方面訴說自己的遭遇，另一方面向其他受害者的苦况表示痛惜，讓他們有走下去的勇氣和力量。
在真和委的設計中，受惠的還包括曾經的加害者。透過公開真相，加害者重新面對過去的自己，反思自己的所作所為。在很多時候，相關的受害者及其家屬會在聽證會及審訊出現，雙方甚至可能安排事後會面，而如果獲得受害者一方的原諒，加害者在心理上也會好過一點。 例如惡名昭彰的德考克（Eugene de Kock）就在人權侵害調查委員會舉辦的公開聽證會後與受害人的太太見面並得到她們的原諒。
修復式正義的支持者深信如果沒有好好修補關係及團結大眾，社會就不可能重建及向前。這種關係修補包括兩方面：第一，加害者及受害者（或其家屬）之間，屬個人層面的，這可能在坦誠交代真相的過程中實現；第二，個人對社會的信任和認可，這種信任則透過令大眾明白新政府與實行種族隔離政策的白人政府有別而建立。
無申請特赦的動機
南非的做法往往被譽為極為成功的模式。的確，在不同的訪問調查中，大部分南非民眾都滿意真和委的表現。例如，它幫助南非避免內戰爆發，鞏固了民主政府及增強其認受性等。但在近年，學界開始反省真和委的不足，也希望由此可以幫助借鑑南非經驗的其他國家能更好地實現轉型正義。
在7112份特赦請求中，特赦處理委員會只批准了大約16%的申請。而叫人意外的是，在委員會判斷為特赦申請者嚴重侵犯人權，故必須以聽證形式處理的申請（hearable matters）之中，申請者主要都是反對種族隔離政策的黑人，而只有不足四分之一的申請者是當時國家安全部門負責打擊異見者的人員。我們可以觀察到，儘管真和委由德高望重的圖圖大主教主持，還是有很多的人權侵害者，特別是種族隔離政府的加害者，不清楚或不信任這種「以真相換取諒解甚至特赦」的具體做法。
南非真和委拋出了「真相換取特赦」的方案，但這同時也表示，如果加害者本來就不擔心自己會被清算，他們坦誠供出真相的動機也大減。這情况正正在南非出現。自80年代起，種族隔離政府已經開始有系統地銷毁了大量檔案和紀錄，這令新政府難以調查，也加重了興訟的難度。而且，種族隔離政府的白人官員往往能以高價聘請頂尖律師為自己辯護脫罪（南非真和委未能定罪任何一位種族隔離時期的政治領袖），所以真和委提出的方案對他們而言可謂毫無吸引力。這些因素也間接解釋了為什麼申請特赦的往往是反抗種族隔離政府的黑人，而不是鎮壓他們的政府員工。一旦「真相」並不全面（特別是關於白人政府迫害黑人的部分嚴重缺失，難以還原真相），和解的範圍及程度也成疑。
又有時候，真相不一定有助和解：南非人愈是清楚政府的行徑多麼令人髮指，就愈是難放下過去，寬恕加害者及背後下令及支持加害行徑的政府。在這種衝突面前，有人認為真和委為了「和解」而犧牲「真相」：在報告書中把各種暴行主要歸因於少數的害群之馬，而有淡化制度問題之嫌。
民主體制令受害者有信心
指出南非真和委的局限並不意味南非模式毫無參考價值，只代表我們應該更謹慎衡量當中的得失、決定成敗的條件與因素等，並思考到底當中有什麼（及有多少）可以應用到香港面對的問題上。
在上文我把修復關係分作兩個層次來討論：：個人與個人之間的以及個人與社會之間的。自小以來，我們就常被灌輸「寬恕」的重要，而這可能令我們更傾向於實行修復式正義。但是，我們必須區分開「在威權時期寬恕加害者」及「在非威權時期寬恕作惡者」，認清在不同背景下，主張寬恕所產生的不同意義。在威權社會下，加害者作惡是常態（wrongdoing is the rule and not the exception），加害者甚至可能得到體制的保護及鼓勵。而寬恕之所以合理，原因之一在於我們願意承認人的不完美，會偶爾犯錯傷害別人，我們亦希望這次寬恕他人，在他日自己犯錯時會得到對方的寬大對待。這一點是否適用於威權制度下的惡行仍有待商榷。
而且，在問題根源解決前便極力主張寬恕與和解，似乎把道德責任置於受害者之上，忽視了受害者為自己及其他受害人的遭遇而憤怒、拒絕寬恕的正當性。這些都是我們必須慎重考慮的。
至於在個人與社會的關係建立方面，我們不能忘記，南非真和委的成功必須歸功於當時的南非已成民主社會的事實，令受害者相信政府不會再支持那殘害黑人的體制、不會再任由加害者肆意妄為。為了實現轉型正義而設立的真和委，清楚地向南非民眾及全世界展示新政府與舊有威權政府的差別。盡管圖圖大主教強調寬恕與和解，他卻反對我們忘記種族隔離制度之惡。在長達7卷的真和委報告書中，他在第一卷已表明：「我們永遠不能忘記（過往種族隔離）這制度本身就是邪惡、違反人性、把無數人貶為二等甚至是三等公民。在它的眾多惡行之中，最嚴重的無過於它侮辱及摧毁受害者的自尊、自信及尊嚴的力量。」（It can never be forgotten that the system itself was evil, inhumane and degrading for the many millions who became its second and third class citizens. Amongst its many crimes, perhaps the greatest was its power to humiliate, to denigrate and to remove the self-confidence, self-esteem, and dignity of its millions of victims.）
只有徹底地改革舊有的惡制、建立真正平等地尊重每一個人的制度及社會，才能真正給予人民信心、才有望修補及和解。
文//蔡子俊（香港中文大學通識教育部）
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