20140119-方志恒﹕香港需要普選更需要管治體制改革（香港管治體制改革路線圖．二之二）
方志恒﹕香港需要普選更需要管治體制改革
8:30 19/1/2014
【明報專訊】1982年，港澳辦主任廖承志會見香港廠商會訪問團時，提到北京對港政策的基本立場時，不斷強調會保持香港原有的各種制度，指出九七年後最多不過是換面國旗、換個港督：
「不同之處是兩點：一、英國旗要下來了。一九九七年不掛他們的旗了。二、不會有總督了，但會有特別行政區或自治區的長官、主任。由誰來當呢，香港人自己當，大陸不派人。」《廖承志文集》（下卷），第668頁。
「換旗換督」之說，形象地反映了北京對港政策的基本立場，是全面急凍殖民地的各種制度，並將之寫入《中英聯合聲明》及《基本法》，以確保港英政府所建立的制度，能夠在主權移交之後延續下來。這種一切依舊原封不動的保守思路，雖然回應了80年代香港人心不穩的動盪局面，但亦反映出北京的對港政策流於粗疏，簡單地以為港英制度在殖民地時代行之有效，就可以為全盤套用到特區時代。事實上，港英政府原來的管治體制——包括行政主導、諮詢委員會及文官制度——就是在這種簡單粗疏的思路下，被北京全盤接收而延續至今。
但回歸16年來，政黨政治興起、公民社會起動、問責制逐步發展，整個政治環境日趨多元化，舊有的管治體制已顯得過時落伍——特區政府空有行政主導之名，卻排拒政黨在立法會沒有任何穩定支持；特區政府維持了數以百計的「諮詢委員會」，卻排拒新興民間團體依舊傾斜工商專業界；特區政府美其名推出了「政治問責制」，卻缺乏政治人才庫組班之時只能拉雜成軍。
整個管治體制陳舊落後，未能配合日趨多元化的政治環境，無論特首是姓董、姓曾、姓梁、姓什麼也好，都要面對「管治體制多重割裂」的施政困局——包括「行政立法割裂」、「官民關係割裂」及「管治團隊割裂」。
管治體制改革已經迫在眉睫。新力量網絡建議在未來數年，推動落實「香港管治體制改革路線圖」（附圖）：
‧（1）即時改革：重整諮詢架構
政府可在每個政策局，設立高層次「政策顧問委員會」（Council of Policy Advisors）。局長應按照「持份者原則」（Stakeholder principle），委任與其政策局工作相關的主要持份者，出任該局的非受薪政策顧問，以作為局長的最重要智囊。「政策顧問委員會」的運作，不同於現時人數較多、較形式化的「諮詢委員會」，局長應與政策顧問保持更緊密的溝通，就該局的各項政策措施，全方位諮詢政策顧問的意見。這種全新形式的諮詢機制，將有助加強政策局與主要政策持份者的恒常對話，拉近特區政府與社會各界的距離。
長遠來說，「政策顧問委員會」成立之後，政府應該刪減現時重複零碎的「諮詢委員會」，以精簡諮詢架構及節省公帑。
‧（2）2016年改革：改革地區直選的選舉制度
自1998年起，立法會地區直選採用「比例代表制」，並按「最大餘額法」（Largest remainder method）分配議席。在這種選舉制度下，立法會在回歸後黨派林立、四分五裂的情日趨嚴重，黨派數目由1998年的10個，逐步增加至現時的17個，不但大大增加了政策協商的成本、嚴重損害政府管治效率，也造成選舉時政黨不斷分拆名單、選民配票之類的「策略性投票行為」（Strategic voting），令選舉變得混亂及扭曲選民意願。
有鑑於此，特區政府應該在2016年立法會選舉時，改用「漢狄法」（d'Hondt method）分配議席。這項改革將可以減少政黨分拆名單，促使政黨重新整合，有助形成一個合理的政黨體系，配合未來實行「聯盟政府」的管治模式。
‧（3）2017年改革：建立「聯盟政府」
配合2017年特首普選的落實，特區政府應推動建立「聯盟政府」（Coalition government），由特首與主要政黨簽訂「聯盟協議」（Coalition agreement），公開承諾吸納聯盟政黨的政策主張，以形成一份共同政策綱領，同時分配政府職位（各級問責官員職位、行政會議成員等等）予各聯盟政黨；聯盟政黨則公開承諾，會在立法會投票支持「聯盟協議」所涵蓋的政策。
按照「聯盟政府」的管治模式，日後行政會議將成為聯盟政府的主要溝通平台，特區政府將按「聯盟協議」草擬政策，並透過聯盟政黨的行政會議代表諮詢各黨黨團；當特區政府及聯盟政黨達成共識後，政府官員才會將政策方案提交立法會審議，各聯盟政黨則按「集體負責制」在立法會全體投票支持。其他不屬於「聯盟協議」範圍或未能達成共識的政策，特首及聯盟政黨可考慮啟動「保留不同意見條款」（Agree-to-disagree provision），讓各黨派自由表達立場及投票。
這種建基於制度化分權的政治聯盟，將解決現時鬆散「執政聯盟」之下，政黨欠缺誘因接受約束的根本問題，有助政府在議會建立穩定支持。
落實普選與管治改革同樣重要
現時，特區政府正就2017年特首普選進行公眾諮詢，如何找出一套香港巿民及中央政府都接受的特首普選方案，肯定是當前香港社會的最重要議題。
但我們在爭取實現特首普選之外，不能夠忽略管治體制改革的重要性，因為落實特首普選固然有助解決特區政府的認受性問題，卻不能夠解決現時「管治體制多重割裂」的施政困局——假如未來的特首手握過百萬張普選票上台，卻仍然排拒政黨無法在議會建立穩定支持、仍然依賴由工商專業界主導的諮詢架構處理官民關係、仍然缺乏政治人才庫支援組班時只能拉雜成軍，那麼即使落實了特首普選，特區政府恐怕仍然會像現時一樣舉步維艱坐困愁城。
香港需要普選，更需要管治體制改革。
（香港管治體制改革路線圖．二之二）
8:30 19/1/2014
【明報專訊】1982年，港澳辦主任廖承志會見香港廠商會訪問團時，提到北京對港政策的基本立場時，不斷強調會保持香港原有的各種制度，指出九七年後最多不過是換面國旗、換個港督：
「不同之處是兩點：一、英國旗要下來了。一九九七年不掛他們的旗了。二、不會有總督了，但會有特別行政區或自治區的長官、主任。由誰來當呢，香港人自己當，大陸不派人。」《廖承志文集》（下卷），第668頁。
「換旗換督」之說，形象地反映了北京對港政策的基本立場，是全面急凍殖民地的各種制度，並將之寫入《中英聯合聲明》及《基本法》，以確保港英政府所建立的制度，能夠在主權移交之後延續下來。這種一切依舊原封不動的保守思路，雖然回應了80年代香港人心不穩的動盪局面，但亦反映出北京的對港政策流於粗疏，簡單地以為港英制度在殖民地時代行之有效，就可以為全盤套用到特區時代。事實上，港英政府原來的管治體制——包括行政主導、諮詢委員會及文官制度——就是在這種簡單粗疏的思路下，被北京全盤接收而延續至今。
但回歸16年來，政黨政治興起、公民社會起動、問責制逐步發展，整個政治環境日趨多元化，舊有的管治體制已顯得過時落伍——特區政府空有行政主導之名，卻排拒政黨在立法會沒有任何穩定支持；特區政府維持了數以百計的「諮詢委員會」，卻排拒新興民間團體依舊傾斜工商專業界；特區政府美其名推出了「政治問責制」，卻缺乏政治人才庫組班之時只能拉雜成軍。
整個管治體制陳舊落後，未能配合日趨多元化的政治環境，無論特首是姓董、姓曾、姓梁、姓什麼也好，都要面對「管治體制多重割裂」的施政困局——包括「行政立法割裂」、「官民關係割裂」及「管治團隊割裂」。
管治體制改革已經迫在眉睫。新力量網絡建議在未來數年，推動落實「香港管治體制改革路線圖」（附圖）：
‧（1）即時改革：重整諮詢架構
政府可在每個政策局，設立高層次「政策顧問委員會」（Council of Policy Advisors）。局長應按照「持份者原則」（Stakeholder principle），委任與其政策局工作相關的主要持份者，出任該局的非受薪政策顧問，以作為局長的最重要智囊。「政策顧問委員會」的運作，不同於現時人數較多、較形式化的「諮詢委員會」，局長應與政策顧問保持更緊密的溝通，就該局的各項政策措施，全方位諮詢政策顧問的意見。這種全新形式的諮詢機制，將有助加強政策局與主要政策持份者的恒常對話，拉近特區政府與社會各界的距離。
長遠來說，「政策顧問委員會」成立之後，政府應該刪減現時重複零碎的「諮詢委員會」，以精簡諮詢架構及節省公帑。
‧（2）2016年改革：改革地區直選的選舉制度
自1998年起，立法會地區直選採用「比例代表制」，並按「最大餘額法」（Largest remainder method）分配議席。在這種選舉制度下，立法會在回歸後黨派林立、四分五裂的情日趨嚴重，黨派數目由1998年的10個，逐步增加至現時的17個，不但大大增加了政策協商的成本、嚴重損害政府管治效率，也造成選舉時政黨不斷分拆名單、選民配票之類的「策略性投票行為」（Strategic voting），令選舉變得混亂及扭曲選民意願。
有鑑於此，特區政府應該在2016年立法會選舉時，改用「漢狄法」（d'Hondt method）分配議席。這項改革將可以減少政黨分拆名單，促使政黨重新整合，有助形成一個合理的政黨體系，配合未來實行「聯盟政府」的管治模式。
‧（3）2017年改革：建立「聯盟政府」
配合2017年特首普選的落實，特區政府應推動建立「聯盟政府」（Coalition government），由特首與主要政黨簽訂「聯盟協議」（Coalition agreement），公開承諾吸納聯盟政黨的政策主張，以形成一份共同政策綱領，同時分配政府職位（各級問責官員職位、行政會議成員等等）予各聯盟政黨；聯盟政黨則公開承諾，會在立法會投票支持「聯盟協議」所涵蓋的政策。
按照「聯盟政府」的管治模式，日後行政會議將成為聯盟政府的主要溝通平台，特區政府將按「聯盟協議」草擬政策，並透過聯盟政黨的行政會議代表諮詢各黨黨團；當特區政府及聯盟政黨達成共識後，政府官員才會將政策方案提交立法會審議，各聯盟政黨則按「集體負責制」在立法會全體投票支持。其他不屬於「聯盟協議」範圍或未能達成共識的政策，特首及聯盟政黨可考慮啟動「保留不同意見條款」（Agree-to-disagree provision），讓各黨派自由表達立場及投票。
這種建基於制度化分權的政治聯盟，將解決現時鬆散「執政聯盟」之下，政黨欠缺誘因接受約束的根本問題，有助政府在議會建立穩定支持。
落實普選與管治改革同樣重要
現時，特區政府正就2017年特首普選進行公眾諮詢，如何找出一套香港巿民及中央政府都接受的特首普選方案，肯定是當前香港社會的最重要議題。
但我們在爭取實現特首普選之外，不能夠忽略管治體制改革的重要性，因為落實特首普選固然有助解決特區政府的認受性問題，卻不能夠解決現時「管治體制多重割裂」的施政困局——假如未來的特首手握過百萬張普選票上台，卻仍然排拒政黨無法在議會建立穩定支持、仍然依賴由工商專業界主導的諮詢架構處理官民關係、仍然缺乏政治人才庫支援組班時只能拉雜成軍，那麼即使落實了特首普選，特區政府恐怕仍然會像現時一樣舉步維艱坐困愁城。
香港需要普選，更需要管治體制改革。
（香港管治體制改革路線圖．二之二）
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