20200528-沈旭暉：夢一場，誰之過？：重新閱讀國際關係的《中英聯合聲明》

沈旭暉：夢一場，誰之過？：重新閱讀國際關係的《中英聯合聲明》

23:01 28/5/2020

作為在過渡期最後階段成長的一代，我一向很不願意批評上一代沒有負應有責任。然而認真讀國際關係之後，一直有疑問在心頭：《中英聯合聲明》明顯是非驢非馬的怪胎，而且是IR入門級數的技術失誤，為甚麼當時沒有賢達說穿？

首先，《中英聯合聲明》是一個「聲明」（Declaration），而不是「條約」（Treaty），差之毫釐，謬之千里。香港島由大清帝國割讓予大英帝國的國際法依據，就是《南京條約》，而中國拒不承認；假如中國取回香港主權，是通過另一條「條約」，就是承認了當初的「不平等條約」，並違背了香港「自古以來」屬中國領土的官方論述。於是，最後用「聲明」。

「聲明」的目的，開宗明義是「通過協商妥善地解決歷史上遺留下來的香港問題」，卻迴避了英國在香港的法定角色。根據中方政治正確觀，英國在香港的殖民管治，從來都是不合法的，中國「恢復行使香港主權」，根本毋需英國同意。英國沒有在「聲明」提及《南京條約》，也就是默認了中國賦予的角色：在1997年前的過渡期，「聯合王國政府負責香港的行政管理」，僅此而已，連一個名份也沒有。

據當時接觸雙方最高層的鍾士元爵士在回憶錄透露，在談判初時，英方一直以為會簽訂新約《中英協定》；殊不知中國對國際法的理解大不同，根本沒打算簽約，最終有「聲明」，已經皇恩浩蕩。鍾士元認為，中方堅持使用「聲明」，就是因為拒絕承認昔日「條約」的法律效力，拒絕承認英國在香港百多年的管治有任何法理基礎，更拒絕英國在1997年後的香港有任何角色。可惜大Sir雖然眼光獨到，但形勢比人強。

一份只依靠中國自我制約的聲明，怎能有效？

當時這些港英華人也有疑慮，結果英國找來「國際專家」，說服香港精英，肯定「聲明」是有國際約束力的，其中一個論點，就是中英兩國已經把「聲明」提交聯合國備案，因此中方必然根據「聲明」行事。其實，所謂「聯合國備案」，只是聯合國為免各國出現19世紀那種秘密外交、經常由領導人私訂密約，到頭來死無對證，才要求會員國把一切雙邊協議註冊；但除非協議寫明聯合國的角色，卻不代表聯合國有直接監督機制。除非英國作為締約國決心論證對方違約（其實英國今天依然可以這樣做的），否則任何第三方，都是越俎代庖。

但英國不管，因為它只關心1997年的交接能否順利完成，至於以後的事，wfc。究竟英國政府是否知道「聲明」毫無保障？根據一份英國外交部解密檔案（FCO 40/3624），六四事件後，英國也擔心過出現變數，於是找過國際法專家，詢問一旦中國在1997年前違約，英國有甚麼可以做，結論是幾乎甚麼也做不了：一來在這日期前，中方根本不可能「嚴重違約」，除非是提前武力收回；而即使有這樣誇張的場面出現，英國也沒有能力把中國控告到國際法庭（因為這需要兩國同意才開審），頂多能追討賠償。至於1997年後，一旦中國政策違反《聲明》，英國可以怎辦，原來有另一份密件回應：那是1992年戴卓爾夫人向外相私人秘書詢問的備忘錄，可惜這份文件被列為「機密」，2047年後才解封，何故如此，大可自行意會。

奧蘭群島自治區的成功案例

要確保《中英聯合聲明》香港高度自治的「五十年不變」承諾有效，在國際關係角度，可以怎樣？我們不妨參考奧蘭群島的案例。奧蘭群島（Aland Islands）是芬蘭自治區，香港過渡期間，曾有立法局議員專門考察；年前我為某電視台拍攝探討各地「一國兩制」的旅遊節目，也曾到奧蘭群島，訪問了他們的民選女總理，確是一個理想的香港倒像。

奧蘭群島居民主要是瑞典裔，瑞典曾是北歐大國，而芬蘭本來是俄羅斯一部份。所以，奧蘭群島就是歐洲兩大陣營（瑞典-德國-歐盟 Vs 蘇俄）之間的緩衝區。一次大戰後，奧蘭主權爭議成為國際議題，歐洲各大國同意使用剛成立的國際聯盟（聯合國前身）框架解決，討論內容有兩方面：（1）一戰過後，奧蘭群島主權誰屬，能否駐軍；（2）奧蘭群島日後的自治，怎樣得到保障。

決定奧蘭群島主權屬芬蘭，就像決定香港主權1997年後屬中國，相對簡單直接。但說到保障奧蘭群島在確立成為芬蘭一部份後，怎樣成立自治區，確保島民的瑞典文化得到保存，卻不可能單單依靠芬蘭政府的自我約束，否則就像香港特區「高度自治」，依靠中國政府自我約束，結果就是騙局。1921年，芬蘭、瑞典和其他週邊國家簽訂《奧蘭條約》，寫明一旦奧蘭作為非軍事區的狀態被改變，簽約國家（也就是所有週邊國家）有權干預；而國際聯盟的決議，也寫明國聯有權監督落實過程。

與此同時，甚麼是「奧蘭自治」，國際聯盟決議也寫得一清二楚，不像《中英聯合聲明》，每一句話都有其「活路」（語言偽術），反映了我們今天很熟悉的「中式法治觀」（「中式」和「法治」聯繫在一起，本身已非常有創意）。當時國聯決定讓芬蘭、瑞典雙方訂立奧蘭瑞典裔的自治權限，然後芬蘭將之納入其法律框架，並由國聯監督。這些條件非常精準，例如芬蘭「內地人」不可得到奧蘭投票權，只有土生土長奧蘭人才可擁有土地，奧蘭的單一語言是瑞典文等。《奧蘭條約》和國聯賦予的奧蘭自治體系至今100年，依然運作良好，除了靠芬蘭克制，國際制約同樣居功至偉，避免了芬蘭搬龍門釋法、重新演繹關鍵字、去收緊奧蘭自治這類傻事。

中式法治語言，令英國措手不及

相較下，《中英聯合聲明》的中式用字，就帶來全然相反的結果。例如聲明第三段（五）：「香港特別行政區依法保障人身、言論、出版、集會、結社、旅行、遷徙、通信、罷工、選擇職業和學術研究以及宗教信仰等各項權利和自由」，一般人看來，重點自然是各種自由，中國邏輯的重點，卻是「依法保障」，也就是日後香港特區有任何新法去重新定義這些自由，依然是「依法」，只不過不是「依」1997年前的「法」、也不是國際社會普遍理解的普世定義而已。簽了一輩子條約的英國人，自然明白魔鬼在細節，但中方屈機至此，恐怕還是自嘆不如。

又像第三段（二）：「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度的自治權」，一般人看來，重點自然是香港特區自治是國防、外交以外的範疇，但據中國今天理解，這句意思居然是「國防、外交固然是中央管，其他範疇也不是完全自治、而是高度自治，至於『高度』多高多低，就按當時中央政府理解而定」。最娛樂性的還是第九段：「聯合王國和其他國家在香港的經濟利益將得到照顧」，但究竟什麼是「經濟利益」、怎樣才算是「照顧」，居然語焉不詳，否則國泰去年被如此欺凌，中方已是違約了。

對中國而言，《中英聯合聲明》不過是為了1997年7月1日「恢復行使香港主權」，就像昔日收回威海衛一類殖民地，重點只有「收回」，其他內容，說說而已，反正7月1日之後，一切就是「內政」。而對英國而言，《中英聯合聲明》是為了「體面撤出」香港，之後怎樣保證一國兩制「不變形、不走樣」，自然也不上心。奇怪的是當時的香港賢達，無論左中右，看見這份兩大國「聲明」，有如此明顯的國際關係漏洞，卻選擇「硬食」。昨日因、今日果，看見窗外事，豈能心無罣礙？

沈旭暉