20161111-劉進圖：【人大釋法】評釋法風波（一）

劉進圖：【人大釋法】評釋法風波（一）
20161111


香港法院審理兩名議員宣誓爭議期間，全國人大常委會主動解釋《基本法》，就基本法第104條中公職人員「就職時必須依法宣誓」規定的涵義、適用範圍和法律後果等，作出詳細決定，令宣誓風波掀起另一場更大的爭議。

先看人大常委對公職人員「就職時必須依法宣誓」的涵義所作的4點釋法決定：
「（一）宣誓是該條所列公職人員就職的法定條件和必經程序。未進行合法有效宣誓或者拒絕宣誓，不得就任相應公職，不得行使相應職權和享受相應待遇。

（二）宣誓必須符合法定的形式和內容要求。宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，必須準確、完整、莊重地宣讀包括『擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區』內容的法定誓言。

（三）宣誓人拒絕宣誓，即喪失就任該條所列相應公職的資格。宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓，也屬於拒絕宣誓，所作宣誓無效，宣誓人即喪失就任該條所列相應公職的資格。

（四）宣誓必須在法律規定的監誓人面前進行。監誓人負有確保宣誓合法進行的責任，對符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為有效宣誓；對不符合本解釋和香港特別行政區法律規定的宣誓，應確定為無效宣誓，並不得重新安排宣誓。」

比對香港的《宣誓及聲明條例》，人大釋法對公職人員宣誓就職新增了不少要求。條例本身已包含宣誓人須真誠宣誓的要求，不真誠宣誓即發假誓，屬刑事罪行；過去法院詮釋條例時則指出，宣誓人須準確及完整地念完法定誓辭，誓辭內容不可增減修訂。人大釋法將這幾點要求從本地立法層次，提升到基本法涵義的層次，並且新增了「莊重」地念誓辭的要求。


釋法實質修改了香港本地立法

何謂「莊重」？人大法工委副主任張榮順認為，「故意以行為、語言、服飾、道具等方式違反、褻瀆宣誓程序和儀式，或者故意改動、歪曲法定誓言」，都不符合莊嚴宣誓，這說法反映北京官員的立場，但並非釋法決定的內容，對香港法院沒有約束力。而且，公職人員宣誓時的衣著及言行是否莊重，涉及主觀判斷，容易引發爭議；假如產生爭議，便要由香港法院按具體情况判斷，這等於把一道政治難題交了給法院。

此外，釋法決定還就依法宣誓涵義增添了3項具體細緻的要求，即未合法宣誓前不得行使職權及享受公職待遇；不真誠或不莊重宣誓等同拒絕宣誓，立即喪失公職；監誓人有權判斷宣誓是否無效，一旦確定無效便不准再次宣誓。這3點規定是條例沒有的，並且與香港原有法律下的慣常做法不同，例如過去法律一般容許議員再次宣誓、容許未宣誓的議員支取薪酬及進入立法會大樓。釋法決定實質上修改了香港的本地立法，這是很不尋常的。


是否僭越特區立法權？

基本法是香港的憲制文件，一般只作原則性的規範，例如訂明公職人員須依法宣誓，具體宣誓安排是由香港本地立法規定。這是因為基本法第17條訂明，香港本地的立法權屬於特區立法機關（立法機關最終全體由香港市民直接選出），立法機關制定的法律須報人大常委會備案，如違反基本法便發還重議。但人大常委會無權修改，就算法例出現不足或漏洞，也是由特區立法機關自行立法來補救，遇上緊急情况立法機關可以一日之內完成三讀立法程序，必要時還可以訂明法例有追溯力，例如追溯至宣布進行立法計劃之日，這些都是行之有效的制度。如今中央的釋法決定細緻地介入香港本地立法的具體規範事項，而且大幅修改原有法律安排，這就難免產生疑問：是否有必要這樣做？是否僭越了屬於特區立法機關的立法權？

就算中央政府認為香港的宣誓法例有缺陷，為什麼不可以由特區政府緊急立法補救，而要借用中央解釋基本法的權力，把許多基本法第104條根本沒有提及的具體細則寫進去，變相修改和擴充基本法條文，以此來取締或修改香港的本地立法？如果說這種在香港立法權上鑽一個洞的做法沒有問題，那麼，有關叛國、分裂國家等高度敏感問題也可以由人大常委會藉釋法來變相替香港立法，基本法第23條訂明的由特區自行立法的保障就意義全失了。
（原文載於2016年11月11日《明報》觀點版。文章為作者觀點，不代表《明報》立場）


劉進圖