20190621-安裕：美國亞太外交換人下的香港
安裕：美國亞太外交換人下的香港
2019年06月21日
東西南北
六天之間，美國總統特朗普兩次公開談論香港反對《逃犯條例》修訂示威遊行。6月12日，他在白宮說，這是「我見過最大規模的示威」；6月17日他對《時代》雜誌表示，示威「非常有效果」。至於執行外交政策的國務院，國務卿蓬佩奧6月16日指，特朗普將在G20峯會與習近平討論香港問題。國務院發言人奧特加斯在兩次遊行後都有發表評論。6月10日，她說「一國兩制框架被持續侵蝕，將危害香港在國際事務的特殊地位」；200萬人上街翌日，她說，和平遊行「當然令人感動」。
行政立法雙軌外交
從這些話語和態度看，下星期大阪G20峯會期間中美元首會晤，香港問題很可能是美國的一項議題。尤其是蓬佩奧的一番話，客觀上等於向外界先行披露，到時特朗普對習近平的談話內容。雖然特朗普接受《時代》雜誌訪問時認為中港爭議可望解決，中國外交部發言人則指特朗普「態度可取」，可是從過去一年美國在西太平洋大棋盤落子觀察，美國正調整戰略，加強針對中國，且是政府國會雙管齊下，以跨黨派共識重新部署西太平洋戰略。
美國是三權分立的國家，憲制專家雖指外交權歸總統，作為外交政策執行者的國務院，在對外政策策劃及形成過程，扮演不可或缺的角色。這一套由白宮－國務院雙部門統率的行政部門外交系統，實際操作人是白宮國家安全顧問博爾頓和國務卿蓬佩奧。近期，美國亞太及其下的駐香港外交系統大換班，空軍將領出身的史迪威，在參議院以大比數通過成為亞太事務助理國務卿；幾乎同一時間，美國駐港總領事和副總領事齊齊換人，由曾駐上海的職業外交官史墨客接任總領事。
美國國務院分工仔細，外交每個範疇都由一名助理國務卿負責，總共是25名助理國務卿；另外有11名雖無助理國務卿之名但有其實的官員，例如禮賓司司長。助理國務卿人數眾多，具體分管全球各地域事務的只有六人，史迪威職銜全名是「東亞及太平洋事務助理國務卿」，香港便在其職責涵蓋範圍，他是史墨客的頂頭上司。第二次世界大戰後，亞太事務助理國務卿一直是美國外交系統要職，50年代初，魯斯克（Dean Rusk）做過這職位，那時還叫遠東事務助理國務卿，他60年代當上國務卿。70年代的恒安石（Arthur Hummel, Jr.）、90年代的洛德（Winston Lord）俱做過這職位，二人先後曾任駐華大使。索羅文（Richard Solomon）、何志立（John Holdridge）俱出身白宮國家安全顧問部門，尤其後者，與洛德都是基辛格1971年秘密訪華五人小組成員。
亞太事務助理國務卿與美國對華政策息息相關，此時此刻，換上三個月前在提名聽證會說「在利益分歧情況下，我們必須積極與中國競爭」的史迪威，美國行政部門的亞太及中國政策，顯然向着特朗普的印太戰略急行。不過，這裏說的僅是行政系統，立法部門對中國的政策取態，始是未來中美關係的焦點。
美國國會參眾議院的民主共和兩黨議員，特朗普上台後，在不少行政部門提出的政策上不咬弦，黨派意識濃烈；在涉及中國的政策和議題，兩黨卻是罕有聯合一致，互相支持。特朗普去年對中國加徵關稅，參議院少數派領袖舒默大舉贊成；早前的六四鎮壓30周年聽證會，眾議院議長佩洛西上台作證，與會議主席之一的共和黨參議員魯比奧態度一致。美國的三權分立不是虛話，饒是特朗普如斯強硬亦難奈國會何，國會一旦通過法案，行政部門多只能跟從。40年前的1979年元旦，美國與中國建交、與台灣斷交，美國國會火速在三個月內通過《台灣關係法》交總統簽署，以國內法形式保持與台灣的非官式關係。北京視中美三個聯合公報為兩國關係基石，美國則在三公報外另加《台灣關係法》，借台制中，從中亦可見國會的力量。
中美兩國走向攤牌
如今美國國會推動修訂1992年《香港政策法》，亦是兩黨的共識，特別是香港特區政府推動《逃犯條例》修訂後，兩黨即力推《香港政策法》修訂。參議院的修訂版本重申確認《香港政策法》，指出「香港的持續活力、繁榮、穩定，是美國重大利益」、「支持民主化是美國外交根本原則」、「香港民眾人權對美國極為重要，與美國在港利益直接有關，並是香港持續繁榮的基礎」等。這份修訂版厚28頁，並非全是政治口號，更有對行政部門的要求及違規罰則建議，內容相當強硬。參議院版本將與眾議院版本綜合，再交由總統簽署執行。以當前美國國會議員的態度，交到白宮的最終版本，說不定比參議院版本更辣。
美國這種府會混合的外交政策建構，外國政府應付起來會頗為吃力。對付美國行政部門容易，說服總統便可，但是國會議員來自天南地北，人人選區不同，幾百個議員不可能在游說工作上一網打盡。台灣在中美建交後仍能與美國保持很大程度的公務暢順，《台灣關係法》通過後的台灣長年在美國國會的游說得力不少。國會議員提出修訂《香港政策法》，結合美國亞太及香港外交系統更換主管，行政和立法部門乘勢同有動作。事到如今，這已不單是香港的事，而是美國與中國在亞太走向攤牌的前夜。
安裕
2019年06月21日
東西南北
六天之間，美國總統特朗普兩次公開談論香港反對《逃犯條例》修訂示威遊行。6月12日，他在白宮說，這是「我見過最大規模的示威」；6月17日他對《時代》雜誌表示，示威「非常有效果」。至於執行外交政策的國務院，國務卿蓬佩奧6月16日指，特朗普將在G20峯會與習近平討論香港問題。國務院發言人奧特加斯在兩次遊行後都有發表評論。6月10日，她說「一國兩制框架被持續侵蝕，將危害香港在國際事務的特殊地位」；200萬人上街翌日，她說，和平遊行「當然令人感動」。
行政立法雙軌外交
從這些話語和態度看，下星期大阪G20峯會期間中美元首會晤，香港問題很可能是美國的一項議題。尤其是蓬佩奧的一番話，客觀上等於向外界先行披露，到時特朗普對習近平的談話內容。雖然特朗普接受《時代》雜誌訪問時認為中港爭議可望解決，中國外交部發言人則指特朗普「態度可取」，可是從過去一年美國在西太平洋大棋盤落子觀察，美國正調整戰略，加強針對中國，且是政府國會雙管齊下，以跨黨派共識重新部署西太平洋戰略。
美國是三權分立的國家，憲制專家雖指外交權歸總統，作為外交政策執行者的國務院，在對外政策策劃及形成過程，扮演不可或缺的角色。這一套由白宮－國務院雙部門統率的行政部門外交系統，實際操作人是白宮國家安全顧問博爾頓和國務卿蓬佩奧。近期，美國亞太及其下的駐香港外交系統大換班，空軍將領出身的史迪威，在參議院以大比數通過成為亞太事務助理國務卿；幾乎同一時間，美國駐港總領事和副總領事齊齊換人，由曾駐上海的職業外交官史墨客接任總領事。
美國國務院分工仔細，外交每個範疇都由一名助理國務卿負責，總共是25名助理國務卿；另外有11名雖無助理國務卿之名但有其實的官員，例如禮賓司司長。助理國務卿人數眾多，具體分管全球各地域事務的只有六人，史迪威職銜全名是「東亞及太平洋事務助理國務卿」，香港便在其職責涵蓋範圍，他是史墨客的頂頭上司。第二次世界大戰後，亞太事務助理國務卿一直是美國外交系統要職，50年代初，魯斯克（Dean Rusk）做過這職位，那時還叫遠東事務助理國務卿，他60年代當上國務卿。70年代的恒安石（Arthur Hummel, Jr.）、90年代的洛德（Winston Lord）俱做過這職位，二人先後曾任駐華大使。索羅文（Richard Solomon）、何志立（John Holdridge）俱出身白宮國家安全顧問部門，尤其後者，與洛德都是基辛格1971年秘密訪華五人小組成員。
亞太事務助理國務卿與美國對華政策息息相關，此時此刻，換上三個月前在提名聽證會說「在利益分歧情況下，我們必須積極與中國競爭」的史迪威，美國行政部門的亞太及中國政策，顯然向着特朗普的印太戰略急行。不過，這裏說的僅是行政系統，立法部門對中國的政策取態，始是未來中美關係的焦點。
美國國會參眾議院的民主共和兩黨議員，特朗普上台後，在不少行政部門提出的政策上不咬弦，黨派意識濃烈；在涉及中國的政策和議題，兩黨卻是罕有聯合一致，互相支持。特朗普去年對中國加徵關稅，參議院少數派領袖舒默大舉贊成；早前的六四鎮壓30周年聽證會，眾議院議長佩洛西上台作證，與會議主席之一的共和黨參議員魯比奧態度一致。美國的三權分立不是虛話，饒是特朗普如斯強硬亦難奈國會何，國會一旦通過法案，行政部門多只能跟從。40年前的1979年元旦，美國與中國建交、與台灣斷交，美國國會火速在三個月內通過《台灣關係法》交總統簽署，以國內法形式保持與台灣的非官式關係。北京視中美三個聯合公報為兩國關係基石，美國則在三公報外另加《台灣關係法》，借台制中，從中亦可見國會的力量。
中美兩國走向攤牌
如今美國國會推動修訂1992年《香港政策法》，亦是兩黨的共識，特別是香港特區政府推動《逃犯條例》修訂後，兩黨即力推《香港政策法》修訂。參議院的修訂版本重申確認《香港政策法》，指出「香港的持續活力、繁榮、穩定，是美國重大利益」、「支持民主化是美國外交根本原則」、「香港民眾人權對美國極為重要，與美國在港利益直接有關，並是香港持續繁榮的基礎」等。這份修訂版厚28頁，並非全是政治口號，更有對行政部門的要求及違規罰則建議，內容相當強硬。參議院版本將與眾議院版本綜合，再交由總統簽署執行。以當前美國國會議員的態度，交到白宮的最終版本，說不定比參議院版本更辣。
美國這種府會混合的外交政策建構，外國政府應付起來會頗為吃力。對付美國行政部門容易，說服總統便可，但是國會議員來自天南地北，人人選區不同，幾百個議員不可能在游說工作上一網打盡。台灣在中美建交後仍能與美國保持很大程度的公務暢順，《台灣關係法》通過後的台灣長年在美國國會的游說得力不少。國會議員提出修訂《香港政策法》，結合美國亞太及香港外交系統更換主管，行政和立法部門乘勢同有動作。事到如今，這已不單是香港的事，而是美國與中國在亞太走向攤牌的前夜。
安裕
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