20140924-沈旭暉：英國「全國分權」外交後遺症

沈旭暉：英國「全國分權」外交後遺症
2014年9月24日


蘇格蘭獨立雖然失敗，但英國政府承諾進一步分權乃勢在必行，連帶英格蘭、威爾斯、北愛爾蘭亦可能根據同一協議受惠。這樣一來，英國政體可能出現根本改變，其連鎖效應或會比蘇獨更深遠。

制度上，英國目前並非聯邦制國家，首相卡梅倫的「權力下放」（Devolution）改革乃由中央政府授權的分權，國家依然是單一制，權力理論上可以收回，和中國政府對香港常常強調的「我給你多少權、你就有多少權」異曲同工。不過，由於收回的可能性極低，而且蘇格蘭客觀上已享有其他英國地方不能享有的權力，亦有學者將之稱為「Federacy」（有譯為「不均衡聯邦制」，但嚴格而言有歧義），即國內某一地區享有比其他地區多的權力。

無論叫什麼名字也好，一旦英格蘭、威爾斯與北愛爾蘭亦獲「權力下放」，特別是連英格蘭也有本身的議會，雖然可以解決所謂「西洛錫安問題」（West Lothian Question，蘇格蘭議員能在英國國會表決英格蘭事務，但反之不然），卻可能引來連串新問題，例如外交後遺症。

一般相信，即使英國進一步下放權力，國防外交一類題目，依然交由中央政府的國會討論。問題是，以蘇格蘭為例，雖然不能直接辦外交，但相當活躍於搞不涉及主權層面的「外事」，像本欄日前提及蘇格蘭與中國商貿、文化關係的急速發展，便充分利用這空間。一旦「英格蘭議會」採用同一策略，與英國外交的主旋律有衝突，將帶來相當尷尬的局面。

騎劫中央 打亂布局

當然，這不是沒有先例可援。例如美國聯邦制的各州，亦負責對外經貿、招商引資等，並藉此發展國際網絡，但不可能「騎劫」美國；而聯邦政府所在的華盛頓特區，則被限制自治權力，以免出現混淆。日本的地方自治，雖然讓東京都有自治權，出現諸如釣魚島購島事件等「地方騎劫中央」的衝突，但東京都面積畢竟有限，只是全國一都一道二府四十三縣之一，起碼不會被當作全國意見。但權力下放後的英格蘭面積特大，代表英國核心，例如一旦自作主張在英俄、英中關係欠佳時邀請兩國領袖來投資，就足以打亂外交布局。

說到底，要是一個國家採取「對稱聯邦制」，而又不像美國那樣有五十個州，擁有首都的那一邦自然獨大，客觀效果上還是不對稱，例如塞爾維亞和黑山、捷克和斯洛伐克，都是解體收場；高度分權的波斯尼亞，亦靠國際調停才能維持統一。即使把首都抽出來，成員很少的「對稱聯邦制」還是容易有高度分離主義傾向，例如比利時。

對英國而言，畢竟世人對「英格蘭等於英國」的觀點形成已久，國內亦多有如此認知。英格蘭佔英國面積過半、人口佔全國比重超過六分五，這才出現目前的「Federacy」，而不是「Federation」。這方向一旦出現，便不易走回頭路。


沈旭暉